I SA/Wa 753/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia odrzucić skargę. Akademia [...] w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r., nr [...] i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r., nr [...] o odmowie przyznania E.R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] oznaczonej nr hip. nr [...], położonej przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej odrzucenie, ponieważ wniesienie skargi na decyzję, od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne w świetle art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania: C.R., W.D. i V.R. wniosły o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że skarga wniesiona została na nieostateczną decyzję organu pierwszej instancji, na którą skarga nie przysługiwała. Wobec tego, że strona reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika od którego wymaga się wyższej staranności, dlatego też nie można uznać, że wniesiona skarga zawiera błąd podlegający sprostowaniu. Takie uchybienie powinno prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2007 r. pełnomocnik Akademii [...] w W., adw. A.M. - ustosunkowując się do stanowiska odpowiedzi na skargę złożonej przez uczestników postępowania - potwierdził, że przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. Stwierdził również, że skarga wniesiona na tę decyzję jest dopuszczalna w świetle art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., ponieważ po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Poza sporem jest, że zgodnie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej P.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli służył on skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jednak istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy mimo wyczerpania przez skarżącego środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuszczalne było wniesienie skargi na decyzję, od której ów wniosek został złożony, a nie na tę która jest decyzją wydaną na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa P.p.s.a. nie zawiera przepisu, który wskazywałby, że skarga do sądu administracyjnego służy na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne. Zasadę sądowej kontroli legalności decyzji ostatecznych kończących postępowanie w sprawie administracyjnej można jednak wywieść z analizy całokształtu przepisów regulujących przebieg, wzajemne relacje i zależności istniejące pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowoadministracyjnym. Punktem wyjścia dla wyjaśnienia tego zagadnienia jest przepis art. 16 § 2 KPA, który stanowi, że decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych ustawach. W niniejszej sprawie zasady i tryb wniesienia skargi wskazują przepisy ustawy P.p.s.a. określające termin i sposób jej wnoszenia. Na uwagę zasługują przede wszystkim przepisy art. 53 § 1, art. 54, art. 55 § 1 i 2 tej ustawy, z których wynika, że organem przekazującym skargę do sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, kompetentnym do działań autokontrolnych, podlegającym ukaraniu, jest tylko i wyłącznie organ, który wydał ostatnią decyzję w administracyjnym toku instancji. Skarga musi być złożona na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, również z tego względu, aby zachować 30 – dniowy termin do jej wniesienia. Oczywistym jest że skarga złożona na decyzję "pierwszoinstancyjną" była by niedopuszczalna z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu (art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). To, że przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowi decyzja ostateczna bądź decyzja wydana na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdzają również przepisy szczególne, zawarte w prawie materialnym (np. art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm., art. 150 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr .228, poz.1947 ze zm.), art. 74 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.). Rozważana w powyższych wywodach kwestia wymaga także odniesienia się do zakresu kontroli sądowoadministracyjnej, którą charakteryzują przepisy art. 134 i 135 P.p.s.a. Z pierwszego z wymienionych przepisów wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z drugiego zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, analiza tych unormowań prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, natomiast jest związany wskazanym w skardze przedmiotem zaskarżenia, a więc decyzją, która wyznacza rodzaj sprawy sądowoadministracyjnej podlegającej kontroli. Zwraca na to uwagę stanowisko judykatury i doktryny (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1988 r., sygn. akt IV SA 170/88, ONSA 1988/1/44; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., sygn. akt IV SA 470/88, GAP 1989/18/74) oraz poglądy doktryny (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II, str. 300-301). Decyzją podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest więc zawsze decyzja kończąca postępowanie w sprawie administracyjnej, ponieważ decyzja wydana w "pierwszej instancji" odnosi się tylko do części sprawy administracyjnej. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje decyzję wydaną "w pierwszej i drugiej instancji" oraz inne decyzje wydane "w dół" w granicach danej sprawy, jeżeli z treści skargi w sposób niewątpliwy wynika, iż zaskarżeniem objęta została ostatnia z decyzji wydanych w administracyjnym toku instancji. Reasumując należy stwierdzić, że wniesienie skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. byłoby dopuszczalne, pod warunkiem jednoczesnego zaskarżenia decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2007 r. Skoro tak się nie stało, to skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.