IV SA/Gl 1212/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Asesor WSA Anna Tyszkiewicz – Ziętek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia [...] 2006 r. Zastępca Dyrektora MOPS w S. poinformował Prezydenta Miasta S., iż w dniu [...] 2006 r. został wysłany do Prokuratury wniosek o ściganie A. C. za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Wyjaśniono także, iż A. C. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a zatem, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) wnioskuje się o zatrzymanie wskazanemu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy. Pismem z dnia [...] 2006 r. (doręczonym stronie w dniu [...] 2006 r.) zawiadomiono A. C. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, mającego na celu zatrzymanie prawa jazdy na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] 2006 r. W piśmie tym wskazano, że strona, zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji rozstrzygającej. A. C. zgłosił się w siedzibie organu w dniu [...] 2005 r., gdzie zapoznano go ze stanem sprawy. Strona własnoręcznym podpisem potwierdziła, że "na dzień dzisiejszy nie wnosi uwag". Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy stosownego kwestionariusza w dniu [...] 2006 r. przeprowadzono z A. C. w jego mieszkaniu wywiad środowiskowy, w ramach którego ustalono m.in., że strona (zamieszkująca wraz z matką, otrzymującą rentę w wysokości [...] zł) jest osobą bezrobotną, posiada [...]-letni staż pracy w Firmie "A" w D., gdzie zatrudniona była jako [...], aktualnie podejmuje sporadycznie prace dorywcze w charakterze [...]. Zadłużenie A. C. z tytułu alimentów na rzecz trojga dzieci wynosi ok. [...] zł, jednakże w miarę możliwości strona płaci te należności, co dokumentują przedłożone dowody wpłaty). Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. wobec A. C. zatrzymano posiadane przez niego prawo jazdy kategorii B, wydane w dniu [...] 2003 r. przez Urząd Miejski w S.. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i wskazano, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dot. A. C.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] 2006 r. otrzymał wniosek MOPS w S. z dnia [...] 2006 r. o zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w związku z czym orzeczono o zatrzymaniu prawa jazdy A. C. i zobowiązano stronę do zwrotu tego dokumentu niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. podał, że na mocy orzeczenia sądowego z [...] 2005 r. zobowiązany jest łożyć na rzecz trojga dzieci alimenty w łącznej kwocie [...] zł miesięcznie. Wyjaśnił także, iż pracę stracił na skutek aresztowania związanego z postępowaniem karnym prowadzonym w sprawie rodzinnej. Od tego czasu strona nie może znaleźć zatrudnienia, nie ma także prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podejmuje się więc prac dorywczych polegających na [...], z których uzyskuje ok. [...] zł miesięcznie. W konsekwencji płaci regularnie niepełną kwotę alimentów, a na pomoc matki w ich uiszczaniu nie może liczyć, gdy finansuje ona całość kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Wobec powyższego odwołujący się podniósł, że nie uchyla się od płacenia alimentów, a jedynie uiszcza je w miarę swoich możliwości. Zatrzymanie zaś prawa jazdy pozbawi go jedynego źródła dochodu i wykluczy opłacanie jakiejkolwiek części alimentów, powodując wzrost zadłużenia z tego tytułu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy, akcentując, że wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu spowodowany został uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym organ właściwy dłużnika, w przypadku uniemożliwienia przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu lub odmowy podjęcia prac, po poinformowaniu podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.), kieruje do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Wspomniany wniosek jest dla starosty podstawą do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, którego zwrot następuje na wniosek organu właściwego dłużnika po ustaniu przyczyn zatrzymania dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami. Odnosząc opisaną regulację prawną do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że wniosek o zatrzymanie prawa jazdy A. C. złożył Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., informując, że organ ten wystąpił do prokuratury o ściganie strony za przestępstwo określone w art. 209 § 1 k.k., bowiem dłużnik alimentacyjny uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Spełnione zatem zostały warunki formalne do zatrzymania prawa jazdy A. C. w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona podniosła zarzut błędnych ustaleń faktycznych i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi A. C. zanegował twierdzenie, iż uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i podniósł, że jest ono całkowicie nieprawdziwe, bowiem żaden pracownik organu administracji nie był u niego w domu w celu dokonania takich czynności. Skarżący oświadczył, że zamieszkuje z chorą matką, która nie wychodzi z domu, a więc zawsze ktoś jest w nim obecny. Wskazał także, iż po otrzymaniu wezwania z MOPS dotyczącego zadłużenia w opłacaniu alimentów na rzecz dzieci zgłosił się w wyznaczonym terminie, złożył wyczerpujące wyjaśnienie oraz dokumenty (dowody wpłat, odcinek renty pobieranej przez matkę), a zatem twierdzenie, że utrudnia on postępowanie są całkowicie nieprawdziwe i błędne. Skarżący podniósł także, iż nie uchyla się od podjęcia prac, która to okoliczność jest, zgodnie z ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, podstawą zatrzymania prawa jazdy. Strona nie dostała propozycji pracy ani skierowania do pracy w związku ze swoim zadłużeniem w alimentach, a zatem nie miała nawet możliwości odmówić podjęcia pracy. A. C. wyjaśnił także, iż jest zarejestrowany w PUP w S., nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych i wciąż poszukuje pracy. Czasem zatrudnia go na umowę zlecenie znajomy, który powierza mu (najczęściej na 1 dzień w tygodniu) pracę [...], co przynosi dochód w kwocie ok. [...]–[...] zł miesięcznie. Strona podkreśliła także, iż zatrzymanie prawa jazdy pozbawi ją jedynego źródła dochodu, zadłużenie w alimentach znacznie wzrośnie, niemożliwe będzie również dowożenie niepełnosprawnej [...] matki do placówek medycznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy ponowił argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skarżącego, który podniósł, że nie uniemożliwił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zauważyło, że kwestia ta nie była poruszona w odwołaniu. Organ II instancji wskazał także, iż wniosek Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. jest wiążący dla organu uprawnionego do spraw wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami, który nie bada jego zasadności, a jedynie sprawdza pod względem formalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1259 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) określa zasady postępowania wobec osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja prowadzona przez komornika sądowego jest bezskuteczna (art. 1 pkt 2 ustawy). Bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy (art. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 2 pkt 2 powołanej ustawy dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, wobec której egzekucja jest bezskuteczna, natomiast organem właściwym dłużnika (art. 2 okt 3 ustawy) jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Norma zawarta w art. 3 ust.1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nakazuje, aby komornik sądowy powiadomił organ właściwy dłużnika o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności, w razie otrzymania takiego powiadomienia ośrodek pomocy społecznej, na wniosek organu właściwego dłużnika, przeprowadza wywiad środowiskowy. W art. 2 pkt 6 analizowanej ustawy zawarte jest odesłanie, zgodnie z którym wywiad środowiskowy oznacza rodzinny wywiad środowiskowy, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego organ właściwy dłużnika informuje podmiot uprawniony do złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.2). Art. 5 ust. 1 powołanej ustawy stanowi natomiast, że organ właściwy dłużnika, w przypadku złożenia wskazanego powyżej wniosku kieruje do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, na podstawie którego (w myśl art. 5 ust. 2 ustawy) starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Na mocy art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, a jego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Odnosząc opisane powyżej regulacje prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy na wstępie, że w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, a także w żadnym z dokumentów znajdujących się w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych nie wykazano w żaden sposób, aby przepisy ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej mogły zostać zastosowane wobec A. C.. Nie udokumentowano bowiem w żaden sposób, że skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym, tj. osobą zobowiązaną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja prowadzona przez komornika sądowego jest bezskuteczna. Do akt sprawy nie dołączono bowiem żadnego tytułu wykonawczego, na podstawie którego A. C. byłby zobowiązany do alimentacji swoich dzieci, niemożliwe jest również zapoznanie się z treścią zawiadomienia przesłanego przez komornika sądowego, które, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej "uruchamia" niejako procedurę zmierzającą do zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Abstrahując od powyższych istotnych niejasności podkreślić należy, że organy obu instancji ograniczając się do stwierdzenia, że A. C. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie tylko nie udokumentowały w żaden sposób tej okoliczności (choćby poprzez notatki służbowe, w których pracownicy socjalni opisaliby próby przeprowadzenia takich czynności), ale także zignorowały całkowicie fakt, że w aktach sprawy znajduje się (podpisany przez stronę) kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] 2006 r. (bez adnotacji o miejscu dokonania tej czynności). Nie ulega zatem wątpliwości, iż A. C. nie tylko umożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ale także czynności takie zostały dokonane z udziałem strony (która udzieliła odpowiedzi na wszystkie zadane pytania) przed dniem wydania decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika również, iż na drugi dzień po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie A. C. zgłosił się w siedzibie organu I instancji w dniu [...] 2006 r., gdzie jak zapisano w protokole dokonano przesłuchania strony, które sprowadzało się do uzyskania zeznania następującej treści "w/w zapoznał się z dokumentami, na dzień dzisiejszy uwag nie wnosi". Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że przesłanka uprawniająca do podjęcia działań określonych w art.4 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w ogóle nie zaistniała, a wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko, zgodnie z którym wniosek Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. jest wiążący dla organu uprawnionego do spraw wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami, który nie bada jego zasadności, a jedynie sprawdza pod względem formalnym jest całkowicie bezpodstawne. Zaakceptowanie takiego poglądu oznaczałoby w istocie całkowitą dowolność w stosowaniu (dotkliwej skądinąd) sankcji, jaką jest cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż stronie nie przysługiwałyby żadne środki zaskarżenia działań podejmowanych przez organ wnioskujący o zatrzymanie prawa jazdy. Nie sposób również przychylić się do tezy, że skoro strona nie zakwestionowała pewnych okoliczności w odwołaniu i skoncentrowała się na wyjaśnieniu przyczyn zalegania w alimentowaniu dzieci, to należy pozostawić w obrocie prawnym niezgodne z prawem rozstrzygnięcie. Na marginesie zauważyć także należy, iż nie ma pewności, że A. C. podczas zaznajamiania się z materiałem zebranym w sprawie zapoznał się z wnioskiem z dnia [...] 2006 r. Zastępcy Dyrektora MOPS w S. skierowanym do Prezydenta Miasta S., w którym wskazano, iż przyczynę wnioskowania o zatrzymanie prawa jazdy stanowi uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (wniosek ten nie został przesłany A. C.). Jak więc wykazano powyżej decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy z uwagi na uniemożliwienie (tj. czynienie czegoś niemożliwym, nie dającym się urzeczywistnić – por. Słownik Języka Polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka, Wydawnictwo naukowe PWN) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy, z których jednoznacznie wynika, że wywiad środowiskowy z A. C. przeprowadzono przed wydaniem decyzji organu I instancji. Pozostaje to w całkowitej sprzeczności z zasadą, że organ administracji orzeka w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania rozstrzygnięcia, narusza także regulację zawartą w art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którą zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika po stwierdzeniu ustania przyczyn zatrzymania tego dokumentu. Podkreślić należy, iż wbrew stanowisku przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, organ stosujący sankcję przewidzianą w art. 5 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zobowiązany jest badać (stosując zasady określonych w art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego) istnienie ustawowych przesłanek zatrzymania prawa jazdy, a ograniczenie się do formalnoprawnej oceny wniosku złożonego przez organ właściwy dłużnika jest niedopuszczalne. Odniesienie się do innych aspektów zawartych w skardze, dotyczących w szczególności sytuacji życiowej, majątkowej oraz możliwości płatniczych skarżącego w kontekście przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wykraczałoby znacznie poza zakres sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia., które wydano w oparciu o stwierdzenie, że wywiad środowiskowy, mający na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony nie mógł być przeprowadzony. Wskazane powyżej istotne uchybienia wyczerpują przesłankę uchylenia zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie wniosek Zastępcy Dyrektora MOPS w S. o zatrzymanie dokumentu uprawniającego A. C. do kierowania pojazdami właściwy organ uwzględni powyższe uwagi sądu i merytorycznie oceni jego zasadność. Określając w wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd zastosował się do wymogu określonego w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pominięto natomiast orzeczenie o kosztach postępowania, gdyż skarżący na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. oświadczył, że nie wnosi o zasądzenie kosztów postępowania.