II GSK 115/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Edward Kierejczyk Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 863/06 w sprawie ze skargi B. S. w T. na decyzję Komisji Nadzoru Bankowego z dnia 23 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na dokonanie zmiany w statucie banku 1. Uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2. Uchyla decyzję Komisji Nadzoru Bankowego z dnia 23 lutego 2006 r. nr [...] oraz punkt II poprzedzającej ją decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia 13 września 2005 r. nr [...]; 3. Zasądza od Komisji Nadzoru Bankowego na rzecz B. S. w T. 580 złotych (słownie: pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 863/06 oddalił skargę B. S. w T. na decyzję Komisji Nadzoru Bankowego z dnia 23 lutego 2006 r. nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na dokonanie zmian w statucie Banku. Sąd orzekał na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych. B. S. w T. wystąpił do Komisji Nadzoru Bankowego w Warszawie z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie zmian w statucie banku m.in. w zakresie trybu odwołania Prezesa Zarządu Banku. Zgodnie z zaproponowanym brzmieniem § 31 ust. 2 statutu "Prezesa Zarządu B. S. powołuje i odwołuje Rada Nadzorcza Banku, przy czym powołanie następuje po uzyskaniu zgody Komisji Nadzoru Bankowego w trybie art. 22 Prawa bankowego. Prezes Zarządu może być odwołany większością 2/3 oddanych głosów. Odwołanie wymaga pisemnego uzasadnienia". Decyzją z dnia 13 września 2005 r. Komisja Nadzoru Bankowego działając na podstawie art. 34 ust. 2 i art. 37 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72 poz. 665) nie wyraziła zgody na zmianę statutu w tym zakresie. Zdaniem Komisji zaproponowany przez wnioskodawcę wymóg większości 2/3 głosów przy odwołaniu Prezesa Zarządu prowadziłby do istotnego ograniczenia uprawnień nadzorczych i kontrolnych Rady Nadzorczej nad działalnością Banku i w konsekwencji nie gwarantowałby bezpieczeństwa gromadzonych w nim środków. Komisja Nadzoru Bankowego decyzją z dnia 23 lutego 2006 r. utrzymała w mocy rozstrzygnięcie wydane przez ten organ w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że prawo Komisji Nadzoru Bankowego do kontroli zmian statutu w zakresie zasad i trybu odwoływania członków organów banku spółdzielczego wynika z art. 31 ust. 3 pkt 3 oraz art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo bankowe. Podkreślił, że istotny wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie miała ówczesna sytuacja finansowa B. S. w T., który działając przy nadzorze kuratora, realizuje program postępowania naprawczego za okres od 31 grudnia 2004 r. do 31 grudnia 2006 r., za którego wykonanie odpowiedzialny jest Zarząd. Jak wynika ze sprawozdań kuratora przedkładanych Komisji, założenia przyjęte w programie naprawczym Banku nie są realizowane przez Zarząd należycie i terminowo. W tej sytuacji zaostrzenie wymogu odwołania Prezesa Zarządu przez Radę Nadzorczą osłabiłoby jej uprawnienia kontrolne i spowodowałoby duże ryzyko dla bezpieczeństwa środków pieniężnych zgromadzonych w Banku. Od ostatecznej decyzji Komisji Nadzoru Bankowego B. S. w T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz art. 37 prawa bankowego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony akt jest zgodny z prawem i oddalił skargę. W uzasadnieniu decyzji Komisja poza rozważaniami dotyczącymi roli rady nadzorczej i zarządu odniosła się do sytuacji ekonomicznej Banku, co uwzględniła wydając rozstrzygnięcie odmowne w tej sprawie. Sąd stwierdził, że B. S. w T. realizuje program naprawczy, dlatego wzmocnienie pozycji Prezesa Zarządu w niepewnej sytuacji majątkowej Banku przez zaostrzenie trybu jego odwołania nie jest wskazane. Prezes Zarządu odpowiada bowiem za realizację programu naprawczego oraz bieżącą działalność Banku. Sąd podkreślił, że rola uchwałodawcza członków B. S. co do wprowadzenia zmian w statucie nie jest bezwzględnie wiążąca lecz podlega nadzorowi Komisji Nadzoru Bankowego, która w swojej działalności ma przede wszystkim na uwadze interes deponentów środków zgromadzonych w banku a nie indywidualny interes tego banku. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 prawa bankowego zmiana statutu banku dotycząca organów i ich kompetencji wymaga zezwolenia Komisji Nadzoru Bankowego. Z kolei według art. 37 ustawy Komisja odmawia wydania zezwolenia na zmianę statutu banku, jeżeli zamierzona działalność banku naruszałaby przepisy prawa, interesy klientów albo nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków. Zdaniem Sądu organ działał zgodnie z regułami postępowania dowodowego określonymi w k.p.a. (art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) i wykazał istnienie przesłanki zawartej w art. 37 ustawy tj. brak bezpieczeństwa środków zgromadzonych w Banku. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. w T. wniósł skargę kasacyjną żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienia skargi na decyzję Komisji Nadzoru Bankowego z dnia 23 lutego 2006 r. lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów procesowych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie, że art. 37 prawa bankowego nie dotyczy zmian w statucie polegających na ustanowieniu wymogu 2/3 głosów rady nadzorczej dla odwołania prezesa banku. -art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku szczegółowej analizy art. 37 prawa bankowego oraz lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skarżącego, co nie pozwala na zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu, które było podstawą rozstrzygnięcia, -art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia 23 lutego 2006 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 września 2005 r. nr [...] mimo, że istniały przesłanki do ich uchylenia tj. przyjęcie przez Sąd, że nie doszło do naruszenia art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 37 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 37 ustawy dotyczy zmian w statucie banku polegających na ustanowieniu wymogu 2/3 głosów rady nadzorczej dla odwołania prezesa banku, -art. 37 prawa bankowego przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wprowadzenie zmian w statucie polegających na ustanowieniu wymogu 2/3 głosów rady nadzorczej dla odwołania prezesa banku nie gwarantuje bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków, -art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ dokładnie wyjaśnił okoliczności sprawy oraz należycie uwzględnił słuszny interes strony, -art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja organu była właściwie uzasadniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w świetle art. 37 prawa bankowego przesłanką odmowy akceptacji zmian statutu przez Komisję Nadzoru Bankowego jest przewidywana działalność banku, która naruszałaby przepisy prawa, interesy klientów albo nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków. Zdaniem skarżącego termin "działalność banku" należy interpretować w kontekście przepisów art. 5 i 6 prawa bankowego, których treść nie obejmuje trybu powołania i odwołania prezesa zarządu banku. Dlatego odmowa zezwolenia na zmianę statutu B. S. w T. wydana przez Komisję w trybie art. 37 ustawy jest sprzeczna z prawem. Błędne jest również twierdzenie Sądu, że wprowadzenie modyfikacji w dotychczasowym trybie głosowania w Radzie Nadzorczej nie gwarantuje bezpieczeństwa gromadzonych w Banku środków. Według skarżącego zaproponowana zmiana statutu nie pozbawiła Rady Nadzorczej jej uprawnień nadzorczych i kontrolnych, która nadal posiada możliwość szybkiej i skutecznej reakcji na ewentualne nieprawidłowości w zarządzaniu Bankiem. Osłabienie uprawnień Rady miałoby miejsce w sytuacji, gdyby organ ten w ogóle nie miał prawa odwołania Prezesa Zarządu. Dlatego uchwalona przez właścicieli banku zmiana statutu była zgodna z przepisami prawa i nie miała negatywnego wpływu na bezpieczeństwo środków znajdujących się w tym Banku. Nieuzasadnione jest również twierdzenie Sądu, że Komisja działała według reguł określonych w art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ ten nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności, a w szczególności nie wyjaśnił w jaki sposób zaproponowana w statucie zmiana może wpłynąć na poziom bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w tym banku. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. skarżący podniósł, że Sąd nie dokonał wykładni art. 37 prawa bankowego pod kątem zaproponowanej zmiany w statucie. Oznacza to, że Sąd nie odniósł się do prawidłowości przeprowadzonego przez Komisję postępowania, a zatem nie wyjaśnił sprawy w sposób pozwalający na oddalenie skargi. Pomijając szczegółową analizę art. 37 prawa bankowego Sąd doszedł do błędnych wniosków i tym samym naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest także wadliwe, gdyż Sąd nie przeprowadził własnej analizy poglądów Komisji zaprezentowanych w zakwestionowanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Komisja Nadzoru Bankowego działając na podstawie art. 37 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 665 ze zm.) odmówiła zgody na dokonanie zmiany w statucie B. S. w T. polegającej na zmianie wymagań co do większości głosów przy podejmowaniu przez Radę Nadzorczą Banku uchwał dotyczących odwołania Prezesa Zarządu Banku ze zwykłej większości głosów na większość 2/3 oddanych głosów dopatrując się w tym osłabienia mechanizmu kontroli nad działalnością banku i co za tym idzie - zagrożenia dla poziomu bezpieczeństwa gromadzonych w nim środków. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił temu rozstrzygnięciu zarówno naruszenie prawa materialnego (błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 Prawa bankowego), jak i naruszenie prawa procesowego (m.in. art. 141 § 4 p.p.s.a). Zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów postępowania i naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadnione. Przepis art. 37 Prawa bankowego stanowi, że Komisja Nadzoru Bankowego odmawia wydania zezwolenia na utworzenie banku lub na zmianę jego statutu, jeżeli nie zostały spełnione wymagania obowiązujące przy tworzeniu banków lub zamierzona działalność banków naruszałaby przepisy prawa, interesy klientów albo nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków lub gdy przepisy prawa obowiązujące w miejscu siedziby lub zamieszkania założyciela lub jego powiązania z innymi podmiotami mogłyby uniemożliwić skuteczne sprawowanie nadzoru nad bankiem. Przesłanki odmowy wydania zezwolenia zostały sformułowane w tym przepisie w sposób niedookreślony, za pomocą zwrotów bardzo ogólnych, odnoszących się zarówno do sfery prawnej, jak i ekonomicznej. Powołanie się więc na zagrożenie dla bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków wymaga przede wszystkim wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia oraz wykazania związku pomiędzy wymaganiami dotyczącymi większości głosów przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu prezesa zarządu banku a bezpieczeństwem gromadzonych w banku środków i dalej - przekonywującego uprawdopodobnienia, że zaostrzenie tych wymagań rzeczywiście mogłoby szkodzić bezpieczeństwu środków. Trzeba zwrócić uwagę na to, że przepis art. 37 ustawy wiąże zagrożenie dla bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków z zamierzoną działalnością banku. Wynika z tego, że podstawą odmowy wydania zezwolenia na zmianę statutu banku może być taka zmiana, która wiąże się bezpośrednio z działalnością banku, a więc dotyczy jego celów, przedmiotu działania i zadań. W przypadku zmian polegających na wzmocnieniu pozycji prezesa zarządu banku wobec rady nadzorczej przez wzmocnienie jego ochrony przed odwołaniem należałoby zatem wykazać, że taka zmiana może wpłynąć na merytoryczną działalność banku i w dodatku ten wpływ może być negatywny. Wywody Komisji Nadzoru Bankowego i Sądu I instancji są w tym zakresie nieprzekonywujące. Zostały oparte na założeniu, że im większa dyspozycyjność Prezesa Zarządu od Rady Nadzorczej tym środki Banku są bezpieczniejsze. To założenie nie jest uprawnione, ponieważ pomija zupełnie prawne uwarunkowania dotyczące funkcjonowania organów banku, w tym wzajemne ich relacje. Przede wszystkim należy zauważyć, że prezes zarządu jest tylko członkiem organu kolegialnego, kierującego działalnością banku. Prezes ma bardzo ograniczone własne kompetencje i przez to jego wpływu na działalność banku nie można uznać za decydujący. Nie ulega wątpliwości, że utrudnienie radzie nadzorczej podjęcia decyzji o odwołaniu prezesa nie wpływa na zakres i sposób (np. intensywność) sprawowania przez nią nadzoru nad działalnością banku. Natomiast stanowi pewną ochronę prezesa przed odwołaniem z przyczyn niemerytorycznych, nie mających związku z jego pracą w zarządzie. Jest to istotne również i z tego powodu, że przepisy prawa (ustawa z 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających) nie stawiają przed członkami rady nadzorczej żadnych wymagań kwalifikacyjnych, w szczególności dotyczących bankowości. Inaczej jest w odniesieniu do zarządu: co najmniej dwaj członkowie zarządu, w tym prezes, powinni posiadać kwalifikacje i doświadczenie zawodowe dające rękojmię prowadzenia działalności banku z zachowaniem bezpieczeństwa wkładów i lokat w nim zgromadzonych (art. 12 ust. 2 tej ustawy). Nie ma więc bezpośredniego związku pomiędzy zdolnością do odwołania fachowego prezesa przez niefachową radę nadzorczą a skutecznością działań nadzorczych rady, rozumianą jako zagwarantowanie bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków. W każdym razie w rozpatrywanej sprawie Komisja Nadzoru Bankowego i Sąd I instancji, który nie wyszedł poza argumentację zaprezentowaną przez Komisję, takiego związku nie wykazały. W związku z tym można by uznać za równie zasadne stwierdzenie przeciwne, że większa niezależność fachowego prezesa od niefachowej rady nadzorczej daje gwarancję jego działania według kryteriów merytorycznych, a nie "pod radę nadzorczą". Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, w związku z tym naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z kompetencji przewidzianych w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę uchylając również decyzje Komisji Nadzoru Bankowego.