II GSK 311/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie Krystyna Anna Stec (spr.) NSA Cezary Pryca Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1324/07 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007r., sygn. akt V SA/Wa 1324/07, oddalił skargę P.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. - wydaną wskutek wniosku P.B. (dalej określanego też jako: skarżący) z dnia 22 września 2006 r. o umorzenie składek - Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, ust. 3 i 3a) i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wszystkie przedłożone dokumenty w toku prowadzonego postępowania, zostały uznane za wiarygodne i fakty w nich podniesione zostały uwzględnione. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, że zachodzą okoliczności pozwalające na umorzenie zaległych składek przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., podzielając stanowisko i argumentację zawartą w poprzedzającej ją decyzji, co do braku spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności (art. 28 u.s.u.s.). Zdaniem organu sytuacja materialna skarżącego nie uzasadniała podjęcia decyzji o umorzeniu należności z przyczyn unormowanych w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Organ - analizując sytuację skarżącego - wskazał, że jego trudności finansowe nie wynikają z przyczyn od niego niezależnych. Udokumentowane przez niego problemy zdrowotne nie eliminują skarżącego, w ocenie organu, z czynnego życia zawodowego, zatem nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności ze względu na chorobę. Organ ponadto stwierdził, że sytuacja skarżącego może ulec zmianie w przypadku podjęcia zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę P.B. wskazał na wstępie, że postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek dotyczy okresu od sierpnia 2005 r. do marca 2006 r. w związku z prowadzoną przez skarżącego działalności gospodarczą. Sąd podkreślił, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. w zw. z § 3 cytowanego rozporządzenia mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. ZUS zatem, nawet w przypadku stwierdzenia istnienia w sprawie przewidzianych przepisami prawa przesłanek, nie ma obowiązku umorzenia należności, gdy inne względy przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego prawidłowo uznał, że okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania przepisów art. 28 ust. 1, 2 i 3 oraz 3a) u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do całości zgromadzonego materiału dowodowego i uwzględnił aktualną - trudną - sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, wskazując jednocześnie, że może ona ulec zmianie, w przypadku podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Zdaniem Sądu organ słusznie wskazał na możliwość zmiany sytuacji skarżącego, gdyż jest on osobą młodą (28 lat) i może podjąć pracę. Sąd podkreślił, że z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, że choroba uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia. WSA zauważył nadto, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej. W skardze kasacyjnej P.B. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej jako p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11 i art. 77 § 1 k.p.a. 2. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, 2 , 3 pkt 3 i 6 i ust. 3a) i art. 32 u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Wskazując na powyższe podstawy kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kastor stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał jedynie pobieżnej analizy stanu faktycznego, uznając, że uznaniowy charakter decyzji jest umocowaniem do wydania decyzji negatywnej w każdych okolicznościach sprawy. Zdaniem kasatora uzasadnienie decyzji powinno zostać tak skonstruowane, aby odpowiadało zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Powinny znaleźć się w nim wyjaśnienia odnośnie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, a więc kwestie istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się jedynie wskazania, że obecna sytuacja skarżącego - choć trudna - może ulec zmianie, gdyż jest on osobą młodą oraz powołanie się na uznaniowość decyzji wydawanej w przedmiocie umorzenia. Zdaniem kasatora organ pominął trudną sytuację skarżącego, w szczególności jego chorobę oraz to, że subiektywnie uniemożliwia mu ona podjęcie pracy i wiąże się z długotrwałym i kosztownym leczeniem. Kasator wywodził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie posiada on majątku i z uwagi na ciężką chorobę zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku zatem wszczęcia egzekucji wobec skarżącego nie uzyskałoby się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co stanowi o istnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W ocenie kasatora WSA w W. nie dostrzegł, że decyzje wydano z naruszeniem art. 28 ust. 1, 2, 3 pkt 3 i 6, ust. 3a) i 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia i błędnie zaakceptował argumentację organu, powołując się na uznaniowy charakter decyzji, pomimo jej lakoniczności, uniemożliwiającej stwierdzenie, czy nie zostały przekroczone granice uznaniowości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Oparto ją na obu przewidzianych art. 174 p.p.s.a podstawach, tzn. zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego (pkt 1) jak i na podstawie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych zauważyć należy, że kastor wadliwie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić trzeba, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowanie przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Analogicznie do tego, co wyżej zostało już powiedziane, ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną. Dostrzeżona wadliwość w konstrukcji podstawy kasacyjnej sprecyzowanej w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej nie skutkuje jednak niemożliwością jej rozpoznania, szczególnie, że zarzut wadliwej oceny przez sąd co do prawidłowości zastosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu administracyjnym połączony został także z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Art. 7 k.p.a. - objęty skargą kasacyjną - uzasadnia tezę, że w ramach zasady prawdy obiektywnej na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek określenia, ustalenie jakiego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do jej merytorycznego załatwienia. Organ powinien się przy tym kierować normami prawa materialnego, znajdującego zastosowanie w sprawie. Art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś organ nie tylko do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale i do wyczerpującego jego rozpatrzenia, pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Poza sporem skarżący, będąc ubezpieczonym, jednocześnie był płatnikiem składek. W konsekwencji jego wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz pracy podlegał rozpoznaniu zarówno na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z ust. 3 jak i w oparciu o art. 28 ust. 3a) u.s.u.s., dookreślony § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Oznacza to, że rozważenie zastosowania art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. wymagało ustalenia, czy w wykazanej przez wnioskodawcę i niekwestionowanej sytuacji, zachodzi przynajmniej jeden z przypadków całkowitej nieściągalności składek - przewidzianych art. 28 ust. 3 pkt 1-6 usus. Godzi się przy tym zauważyć, że stan faktyczny powinien zostać wyrażony w języku normy prawnej, mającej zastosowanie w sprawie. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że WSA przy wyrokowaniu za prawidłowe przejął ustalenie, że sytuacja skarżącego jest trudna. Ustalenie to oparto - jak wskazał Sąd pierwszej instancji - na całości zgromadzonego materiału dowodowego tj. dokumentach złożonych przez skarżącego oraz podniesionych przez niego, niekwestionowanych okolicznościach. Odnośnie prawem przewidzianych przypadków nieściągalności ograniczono się do ogólnego stwierdzenia, że nieściągalność nie zachodzi. Brak natomiast oceny - co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej - czy owa "trudna" sytuacja wnioskodawcy nie jest tego rodzaju, że jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczający wydatki egzekucyjne, stosownie do art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Nie czyniono też ustaleń czy istnieje majątek osób określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3, z którego możliwa będzie egzekucja należności. Ustalenie, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącego jest "aktualnie obiektywnie trudna" nie jest też ustaleniem wystarczającym do oceny możliwości uwzględnienia wniosku na podstawie art. 28 ust. 3a) i § 3 powołanego wyżej aktu wykonawczego. Tak ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonemu w ww. unormowaniach i nie podważa przyjęcia, że zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. Wprawdzie oceniając sytuację skarżącego trafnie WSA uznał, że straty z działalności gospodarczej oraz nierzetelni kontrahenci nie stanowią okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Nadto prawidłowo oceniono też, że dowody przedstawione przez skarżącego na okoliczność jego choroby nie wykazują zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. aktu wykonawczego. Zauważyć jednak należy, że przypadki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o ww. § 3 powołanego rozporządzenia mają charakter przykładowy. Rozważenia wymagało zatem i to, czy w wykazanej przez skarżącego "trudnej" sytuacji, opłacenie należności nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla niego i jego rodziny a w szczególności czy nie pozbawiłoby go i jego rodziny (w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporzadzenia) możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Brak ustaleń stanu faktycznego we wskazanym wyżej zakresie uzasadnia stwierdzenie, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z objętymi skargą kasacyjna przepisami k.p.a. jest usprawiedliwiony. Sformułowany w pkt. 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię dotyczył art. 28 ust. 1,2,3 pkt 3 i 6, ust. 3 a) u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.. W petitum tej skargi kasator nie sprecyzował jednak w sposób jednoznaczny, w czym wadliwa wykładnia ww. przepisów się przejawia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że zarzut ten wiązany był z wykładnią uznania administracyjnego. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że niewątpliwie oba wskazane wyżej unormowania - zawarte w art. 28 ust. 2 oraz 28 ust. 3a) u.s.u.s., dookreślone w § 3 rozporządzenia - przewidują, że organ może (zatem nie musi) umorzyć należności z tytułu składek, zgodnie z żądaniem zgłoszonym we wniosku. Decyzje wydawane w oparciu o ww. przepisy mają zatem charakter decyzji uznaniowych. Powyższe nie zwalnia jednak organu od obowiązku poczynienia stosownych ustaleń w oparciu w wyczerpujące rozpatrzenie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Brzmienie tych regulacji prowadzi do wniosku, że organ bezwzględnie zobligowany jest ocenić czy sytuacja wnioskodawcy uzasadnia umorzenie należności składkowych. Dopiero w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia tych należności organ uprawniony jest rozważać czy mimo to zachodzą okoliczności, które pozwolą nie stosować omawianej instytucji. Organ musi przedstawić powody, dla których odmówił umorzenia niespłaconych składek - mimo istnienia ustawowych przesłanek ku temu. Powody te winny odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy i świadczyć o tym, że nie ma podstaw do potraktowania wnioskodawcy w sposób szczególny. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności składkowych podlegają bowiem merytorycznej kontroli sądu zarówno w zakresie ustawowych wymogów umarzania tych należności jak i co do zasadności argumentów, którymi organ kierował się odmawiając stronie tego prawa, w ramach uznania administracyjnego. Skoro zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, iż sąd uznał za odpowiadającą prawu decyzję, która nie zawiera ustaleń stanu faktycznego niezbędnych do załatwienia sprawy w oparciu o powołane wyżej przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, tzn. że rozważania nad możliwością odmowy umorzenia wnioskowanych należności w oparciu o prawo do uznania administracyjnego były co najmniej przedwczesne. Za niedopuszczalną bowiem uznać należy sytuację, w której na zasadzie "nawet gdyby" dochodzi do odmowy umorzenia z uwagi na uznaniowość decyzji w tym przedmiocie. Zaaprobowanie takie sytuacji świadczy o błędnym pojmowaniu uznaniowego charakteru decyzji przewidzianej art. 28 ust. 2 oraz 28 ust. 3a) u.s.u.s. i § 3 powoływanego w sprawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. W świetle poczynionych rozważań zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenia zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Wobec treści art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. NSA nie orzeka w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.