I SA/Wa 873/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie : NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach: [...] - o powierzchni [...] ha, [...] - o powierzchni [...] ha i [...]- o powierzchni [...] ha, położonej w K., stanowiącej własność S. K. oraz - o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na kwotę [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie mostu stałego przez rzekę K. w miejscowości K. w ciągu drogi krajowej nr [...] W. – J. (km [...] droga nr [...] P.-J. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości jako, że została ona przeznaczonej pod budowę wyżej wskazanej drogi dojazdowej do mostu stałego przez rzekę K. Ponadto decyzją tą organ ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które określono na kwotę [...] zł. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniosła S. K. podnosząc, że wywłaszczenie nieruchomości powinny poprzedzać - zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) rokowania, mające na celu dobrowolne zawarcie umowy o zbyciu nieruchomości, tymczasem zaś w niniejszej sprawie pojęcie rokowań zostało zawężone do jednej propozycji nabycia nieruchomości. Naruszeniem prawa - zdaniem odwołującej się - była również odmowa nabycia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pozostałej (po wywłaszczeniu) części nieruchomości, która - zdaniem strony - nie będzie w przyszłości nadawała się do wykorzystywania na dotychczasowe cele. Jednocześnie skarżąca kwestionowała także ustaloną kwotę odszkodowania, podnosząc, iż oszacowana przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości była zaniżona i nie odpowiadała jej cenie rynkowej. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister Budownictwa stwierdził, że - w myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Organ ustalił, że pismem z dnia 17 stycznia 2006 r. Zastępca Dyrektora Oddziału ds. Technicznych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w R., działający w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwrócił się do S. K. z ofertą nabycia w/w działek gruntu oznaczonych numerami: [...], [...] i [...], na którą to ofertę strona udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 21 lutego 2006 r. informując, iż nie zgadza się na sprzedaż tylko wspomnianych działek a żąda wykupu całej swojej działki siedliskowej. Organ podkreślił jednocześnie, iż przepis szczególny jakim w tym wypadku był art. 15 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewidywał wymóg złożenia jedynie oferty, nie zaś prowadzenia rokowań. Ofertowy tryb zawierania umowy nie dawał zaś możliwości negocjowania warunków nabycia proponowanych przez oferenta. Ustalono także, że następnie wnioskiem z dnia 27 marca 2006 r. Z-ca Dyrektora Oddziału ds. Technicznych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w R., działający w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego do przedmiotowej nieruchomości, informując jednocześnie, iż jej właścicielka nie wyraziła zgody na sprzedaż gruntu. Z kolei Wojewoda [...] pismem z dnia 20 kwietnia 2006 r. wyznaczył S. K. termin do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości do dnia 10 maja 2006 r. a -wobec bezskutecznego upływu tegoż terminu - organ pismem z dnia 12 czerwca 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W toku postępowania - stosownie do przepisu art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w dniu [...] lipca 2006 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem zainteresowanej a następnie pismem z dnia 6 października 2006 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2006 r., który to operat stanowił podstawę do ustalenia wysokości należnego byłej właścicielce odszkodowania. Minister podkreślił przy tym, że odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w oparciu o przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. W myśl natomiast art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepis art. 153 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy stanowi zaś, iż jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Organ centralny wskazał, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określiła odtworzeniową wartość przedmiotowych działek, określając oddzielnie wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. W związku z tym natomiast, iż - zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) - przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, w operacie szacunkowym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie zaś do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Minister zaakcentował, że rzeczoznawca majątkowy dokonał w tym przypadku szczegółowej analizy informacji z aktów notarialnych, dotyczących transakcji zawartych w okresie ostatnich dwóch lat na terenie miejscowości W., S., K., K., Z. oraz w K. w jednostce ewidencyjnej [...], obręby [...], [...], [...]-[...], definiując w ten sposób rynek lokalny, na którym realizowane są duże inwestycje drogowe - budowa autostrady [...] oraz Trasy [...]. Ze względu na charakter wycenianych nieruchomości analizie poddano w tym wypadku rynek nieruchomości nabywanych pod budowę i modernizację dróg krajowych i autostrad na terenie województwa [...] i [...] w latach 2004 - 2005. Do porównań przyjęto 11 transakcji obejmujących nieruchomości położone w R., P., K., Z., J. i L. Z kolei obiekty budowlane znajdujące się na wycenianym gruncie, tj. piwnicę, ogrodzenie i studnię kopaną wyceniono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych. Zastosowana metoda polega na oszacowaniu nakładów, jakie poniósł właściciel na wybudowanie podobnego obiektu w stanie nowym przy użyciu podobnej technologii, materiałów i organizacji, pomniejszając o stopień zużycia technicznego. Podniesiono, ze określony przez biegłego stopień zużycia poszczególnych obiektów budowlanych był wynikiem dokonanej przez niego analizy stanu technicznego tych obiektów. W piśmie z dnia 24 listopada 2006 r. biegła B. L. zauważyła bowiem, iż zły stan technicznych obiektów budowlanych - brak części ogrodzenia, pochylone słupki betonowe oraz technologia wykonania - został uwidoczniony na dołączonych do sporządzonego operatu szacunkowego zdjęciach. Odszkodowanie za nasadzenia (jabłoń, czereśnia, orzech, śliwy, wiśnia, leszczyny, jarzębina, forsycja, bzy, kalina, sumaki) biegła wyceniła natomiast po uprzednim dokonaniu stosownych pomiarów rosnących na działce akacji i trześni. W ocenie Ministra zatem operat szacunkowy został wykonany w pełni prawidłowo a subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość była zbyt niska nie świadczyło o wadliwości operatu. Organ podkreślił, że strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ustosunkowując się do kwestii wykupu tej części działki siedliskowej, która znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji podniesiono, że ponieważ w myśl art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w przypadku gdy pozostała część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia na rzecz Skarbu Państwa na wniosek właściciela tej części nieruchomości, nie była to kwestia podlegająca rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła S. K. Skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 3, 15 i 16 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powtórzyła w skardze zarzuty zawarte w odwołaniu. W szczególności podnoszono zarzut nieprzeprowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego a jedynie złożenie oferty a także ustalenie odszkodowania na zbyt niską kwotę. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza zatem, że sąd administracyjny ocenia jedynie wydany akt pod względem jego legalności. W związku z powyższym rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione przez skarżącą w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreślenia wymaga, że - jak słusznie zauważył to organ - przedmiotowa sprawa dotyczyła wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej i w związku z tym prowadzona była w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W takim przypadku zaś - w myśl art. 23 cytowanej ustawy - ustawę o gospodarce nieruchomościami stosuje się, ale tylko w sprawach nieuregulowanych w tejże ustawie specjalnej. Ponieważ ustawa specjalna zawiera regulację odnosząca się do trybu zawierania umowy, która winna poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, brak było podstaw do stosowania w tym momencie ogólnych przepisów ujętych w ustawie o gospodarce gruntami. Przepis szczególny art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie natomiast stanowi, że omawiana umowa winna być zawarta w trybie złożenia oferty i jej przyjęcia a nie w trybie rokowań. Wykup pozostałej części nieruchomości, która nie podlegała wywłaszczeniu a na skutek niego nie będzie w przyszłości nadawać się do wykorzystania na dotychczasowe cele, pozostaje poza rozstrzygnięciem wydawanym w trybie decyzji administracyjnej. Strony w tym zakresie winny uzgodnić tę kwestię w umowie a jeśli jej zawarcie nie będzie możliwe, skarżąca ma w tym przypadku otwartą drogę do występowania ze stosownym roszczeniem, ale przed sądem powszechnym a nie administracyjnym. Odnosząc się do kwestii wysokości ustalonego odszkodowania trzeba stwierdzić, że organ określa jego wysokość w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 18 ust. 2 ustawy specjalnej), który to operat musi spełniać przepisane prawem wymogi. Nadmienić w tym miejscu wypada, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego a ponadto czynność, której dokonuje rzeczoznawca polegająca na wycenie nieruchomości wymaga - jak w przypadku każdego biegłego - wiedzy specjalistycznej, której Sąd nie ma podstaw ani możliwości do podważania. Jak wspomniano wyżej sąd administracyjny nie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy w jej aspekcie merytorycznym, jak to ma miejsce w przypadku sądu powszechnego a jedynie bada zaskarżoną decyzję pod kątem, czy jest ona zgodna z prawem. W tym kontekście rzeczą sądu administracyjnego było zbadanie czy ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy spełniający odpowiednie wymogi i sprawdzenia czy sporządziła go osoba kompetentną, mająca ku temu odpowiednie uprawnienia. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że taka sytuacja miała w tej sprawie miejsce. Organ bardzo szczegółowo w uzasadnieniu decyzji wskazał i omówił właściwe przepisy prawa, na podstawie których sporządzono operat a oceniając go pod tym kątem, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości. Zaznaczyć też trzeba, że w dacie wydawania decyzji operat ten zachowywał ważność, zaś rzeczą biegłego było zebranie materiału porównawczego. Skarżąca ograniczyła się w toku postępowania administracyjnego jedynie do krytyki wysokości przyjętej wyceny i nie domagała się przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy ani też nie przedłożyła organowi żadnego, innego, miarodajnego w tym przedmiocie dowodu. W tych warunkach zatem przyjęcie przez organy wyceny ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego było zasadne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.