II GSK 227/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 540/07 w sprawie ze skargi M. C. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 540/07 oddalił skargę M. C. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych. W uzasadnieniu Sąd podał, że uchwałą z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Okręgowa Izba Radców Prawnych w O., działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), powoływanej dalej jako u.r.p., i § 9 Regulaminu postępowania rad okręgowych izb radców prawnych i Krajowej Rady Radców Prawnych w sprawach wpisu na listy radców prawnych i aplikantów radcowskich, prowadzenia tych list oraz wzorów stosowanych w tych sprawach, stanowiącego załącznik Nr 1 do Uchwały Nr 485/V/2002 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 13 września 2002 r., odmówiła M. C. dokonania wpisu na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w O.. Na podstawie złożonych przez skarżącego dokumentów organ ustalił, że po odbyciu pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej w okręgu Prokuratury Okręgowej w O. w dniach [...] października 2006 r. skarżący złożył egzamin prokuratorski z ogólnym wynikiem dostateczny plus. Zdaniem organu, z materiałów sprawy i wyjaśnień złożonych przez skarżącego wynika, że jest on nieskazitelnego charakteru, jednakże brak doświadczenia zawodowego w praktycznym stosowaniu prawa powoduje, że nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy powyższą uchwałę. Oddalając skargę M. C. na uchwałę z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) zgodnie z art. 24 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 u.r.p. na listę radców prawnych mogą zostać wpisane osoby, które nie odbyły aplikacji radcowskiej i nie złożyły egzaminu radcowskiego, jeżeli spełniają pozostałe wymogi przewidziane art. 24 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 u.r.p., tj.: 1/ ukończyły wyższe studia prawnicze i uzyskały tytuł magistra, 2/ korzystają w pełni z praw publicznych, 3/ mają pełną zdolność do czynności prawnych oraz 4/ są nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Ponieważ chodzi o przyjęcie do korporacji osoby, która nie odbyła specjalistycznego szkolenia, jakim jest aplikacja radcowska i nie poddała się egzaminowi radcowskiemu, szczególnej wagi nabiera badanie wymogu posiadania nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. W ocenie Sądu organy szczegółowo odniosły się do kwestii dotychczasowej praktyki skarżącego i zgromadzonych w aktach sprawy dowodów. Organy zasadnie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie należy mieć na względzie m.in. to, że skarżący odbył aplikację prokuratorską i zdał egzamin prokuratorski, a więc zdobył kwalifikacje zasadniczo odmienne od kwalifikacji radcowskich, przy czym doświadczenie zawodowe jakie wykazał na etapie postępowania administracyjnego ograniczało się jedynie do zajęć odbywanych w trakcie aplikacji. W konsekwencji nie można zarzucić organom samorządu, że dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy obu instancji nie nosiła cech dowolności, bowiem była dokonana w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, a poczynione ustalenia znalazły swoje odzwierciedlenie w treści zaskarżonych uchwał. W związku z zawartym w skardze twierdzeniem, że skarżący współpracował z adw. A. W. i wielokrotnie w ramach tej współpracy sporządzał pisma procesowe i uczestniczył jako słuchacz w czasie udzielania porad prawnych Sąd podniósł, że w toku postępowania prowadzonego przez organy w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów na powyższą okoliczność ani nawet nie poinformował, że tego rodzaju czynności wykonywał. Te okoliczności, co przyznał w skardze, przedstawił dopiero w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., tj. po podjęciu zaskarżonej uchwały. Pismo to nie stanowiło zatem materiału dowodowego, do którego organy miałyby obowiązek się odnieść. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. oraz Krajowa Rada Radców Prawnych dokonały zatem prawidłowej oceny kandydatury skarżącego z punktu widzenia art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., zasadnie uznając, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego z uwagi na brak doświadczenia zawodowego w praktycznym stosowaniu prawa w zakresie niezbędnym do wykonywania tego zawodu. W skardze kasacyjnej M. C. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu rozszerzonego pojęcia rękojmi, poprzez uznanie, że kandydat do zawodu radcy prawnego, po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze oraz niektórych innych ustaw, oprócz spełniania norm etyczno-moralnych powinien posiadać odpowiednią praktykę zawodową. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nieprawidłowo odniósł się do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania uchwały OIRP w O. z dnia [...] grudnia 2006 r., odmawiającej skarżącemu wpisu na listę radców prawnych. Po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze oraz niektórych innych ustaw ustawodawca określając w art. 24 ust. 1 u.r.p. warunki, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych nie wymienił przesłanki odnoszącej się do doświadczenia zawodowego związanego z wykonywaniem pracy związanej ze stosowaniem prawa (np. kancelarii prawnej). Nadto ustawodawca w odniesieniu do osób, które ukończyły aplikację prokuratorską i zdały egzamin prokuratorski uznał ex lege, że wiedza teoretyczna i praktyczna nabyta w czasie odbywania aplikacji i potwierdzona egzaminem jest wystarczająca, aby w sposób prawidłowy wykonywać zawód radcy prawnego i dlatego też zrezygnował z obowiązku posiadania przez te osoby odpowiedniej praktyki zawodowej. Wnoszący skargę kasacyjną powołał się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt. K 6/06 i 8 listopada 2006 r., sygn. akt. K 30/06, w których Trybunał uznał m.in. za niekonstytucyjne przepisy będące podstawą wpisu na listę radców prawnych i adwokatów osób, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski i nie legitymują się posiadaną praktyką zawodową. Zdaniem skarżącego, TK jednoznacznie więc zinterpretował obowiązujący przed wyrokiem stan prawny jako dopuszczający do wpisu osoby bez jakiejkolwiek praktyki, jednak przepisy te nie utraciły mocy w całości, gdyż są one tylko częściowo niezgodne z Konstytucją, tj. w zakresie, w jakim osoba, która zdała egzamin sędziowski, prokuratorski, notarialny nie wykazuje się odpowiednią praktyką w tym zakresie. Oznacza to m.in., że w okresie przed wejściem w życie wyroków TK do kompetencji Rad należało badanie przesłanek moralno-etycznych, a nie doświadczenia zawodowego kandydata. Skarżący wniosek o wpis na listę radców prawnych złożył do Rady Okręgowej Radców Prawnych w O. w dniu [...] października 2006 r., a w dniu [...] grudnia 2006 r. otrzymał uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Uchwała została zatem podjęta przed wejściem w życie wyroku TK z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt. K30/06, stwierdzającego niezgodność z Konstytucją przepisów będących podstawą wpisu na listę radców prawnych, a wchodzącego w życie z dniem 1 stycznia 2007 r. Wynika z tego, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały z dnia [...] grudnia 2006 r. do kompetencji Rady należało badanie nieskazitelności charakteru i wykształcenia, a więc przesłanek etyczno-moralnych. Nie było natomiast w gestii Rady badanie doświadczenia zawodowego skarżącego. Uchwała organu odwoławczego podjęta została w dniu [...] stycznia 2007 r., a więc w obowiązującym już nowym stanie prawnym, jednak zgodnie z linią orzeczniczą (także TK) i wykładnią prawa, uchwała ta powinna zostać wydana w oparciu o przepisy obowiązujące w trakcie rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Mając to na uwadze bezzasadnym jest – zdaniem strony - powoływanie się przez organy radcowskie przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych na przepisy jeszcze nieobowiązujące i nie dotyczące skarżącego w czasie podejmowania przedmiotowych uchwał. Zdaniem strony skarżącej, poza rozważaniami powinien być podnoszony przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. fakt, że czasie rozpatrywania przez organy radcowskie przedmiotowej sprawy istniał już wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt. K 6/06 wydany w sprawie tzw. skargi adwokackiej, stwierdzający niezgodność z konstytucją analogicznych regulacji co w ustawie o radcach prawnych. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną niekonstytucyjność niektórych przepisów ustawy o adwokaturze nie może być podstawą automatycznego, analogicznego stosowania rozszerzonego pojęcia rękojmi do kandydata na radcę prawnego. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w części dotyczącej wniosków kasacyjnych i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu, odmowa wpisu skarżącego na listę radców prawnych wynika ze stwierdzonego braku kwalifikacji merytorycznych (inny profilowo zawodowy egzamin prawniczy) w postaci odpowiedniej praktyki w świadczeniu pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Wychodząc z tego założenia należy wstępnie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarżący oparł skargę kasacyjną na naruszeniu art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu rozszerzonego pojęcia rękojmi poprzez uznanie, że kandydat do zawodu radcy prawnego, oprócz spełniania norm etyczno-moralnych, powinien wykazać się odpowiednią praktyką zawodową. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych uchwał z dnia [...] grudnia 2006 r. i [...] stycznia 2007 r. o odmowie wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych Sąd I instancji stwierdził, że punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 (publ. Dz. U. Nr 75, poz. 529) stwierdzający, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy − Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), zwanej dalej ustawą o zmianie prawa o adwokaturze, w jakim stworzyła możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, uznany został za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Z treści powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jest to klasyczny wyrok zakresowy odnoszący się do oznaczonego zakresu sytuacji, czyli w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym określonym w wyroku zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. I tak w tym przypadku ten niekonstytucyjny zakres normatywny przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, według brzmienia nadanego mu przez art. 1 pkt 7 lit. a) ustawy o zmianie prawa o adwokaturze, obejmuje brak konieczności wykazania się stażem i doświadczeniem zawodowym poza zdanym egzaminem zawodowym przewidzianym w tym przepisie. Obok wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze, Sąd I instancji przywołał późniejszy wyrok z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 (publ. Dz. U. Nr 206, poz. 1522), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Przepisy powołane w wyroku Trybunału z dnia 8 listopada 2006 r. utraciły moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r., a więc po dacie wydania uchwały przez organ I instancji w dniu [...] grudnia 2006 r. Niemniej jednak zauważyć należy, że wyrok dotyczący niekonstytucyjności poszczególnych przepisów ustawy o radcach prawnych został wydany przed podjęciem uchwały odmawiającej wpisu skarżącego na listę radców prawnych, a zatem w momencie podejmowania uchwały w I instancji stanowisko Trybunału dotyczące tej kwestii było już organowi znane. Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. o sygn. akt K 30/06 Trybunał odwołał się do stanowiska zajętego w sprawie o sygn. K 6/06, podtrzymując wszystkie argumenty przytoczone w uzasadnieniu tego wcześniejszego wyroku. Odwołanie się przez Trybunał Konstytucyjny do wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. uzasadnione jest tym, że przedmiotem sprawy o sygn. akt K 6/06 zakończonej tym wyrokiem była identyczna regulacja, z tym że istniejąca w ustawie - Prawo o adwokaturze. Na podkreślenie zasługuje również fakt, że uchwała organu II instancji z dnia [...] stycznia 2007 r. została podjęta już w nowym stanie prawnym, tj. po utracie mocy obowiązującej art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. w zakresie określonym przez Trybunał w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, po stwierdzeniu niekonstytucyjności zmienionego przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze nie było zatem możliwości wpisania nie tylko na listę adwokatów, ale również radców prawnych osoby, która złożyła egzamin prokuratorski tylko na podstawie tego egzaminu, bez wykazania dodatkowych elementów w postaci doświadczenia zawodowego, odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym. Niewątpliwie skarżący w postępowaniu przed organami samorządu nie wykazał, że do czasu ubiegania się o wpis na listę radców prawnych taką praktyką się legitymował, gdyż bezpośrednio po odbyciu pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej (egzamin złożył w październiku 2006 r.) w dniu [...] października 2006 r. złożył wniosek o wpis. Z tego względu odmowa dokonania wpisu na listę radców prawnych przez organy samorządu radców prawnych, uzasadniona brakiem udowodnionych kwalifikacji skarżącego do przystąpienia do świadczenia pomocy prawnej w rozumieniu ustawy o radcach prawnych, prawidłowo została uznana przez Sąd I instancji za zgodną z omawianymi wyżej przepisami ustawy o radcach prawnych. W tej konkretnej sprawie nie zachodziła konieczność analizowania czy skarżący daje rękojmię należytego wykonywania zawodu (art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p.) i dokonywania wykładni przesłanki rękojmi należytego wykonywania zawodu w oparciu o dotychczasowy dorobek orzecznictwa NSA i doktryny, gdyż do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wystarczająca była ocena znaczenia przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p., który miał stanowić podstawę materialnoprawną wniosku skarżącego w chwili podejmowania kwestionowanych uchwał przez organy samorządu radców prawnych, w świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że kwestia praktycznego kontaktu z wykonywaniem danego zawodu prawniczego powinna być rozstrzygnięta zgodnie z wyżej wskazanymi wyrokami Trybunału Konstytucyjnego przez nowelizację ustawy o radcach prawnych, a szczególnie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nie rozstrzygając definitywnie sporu w orzecznictwie i literaturze prawniczej, co obejmuje rękojmia należytego wykonywania zawodu, czy wyłącznie cechy osobiste i dotychczasowe zachowanie kandydata, czy też również wiąże się ona z wiedzą praktyczną konieczną do wykonywania zawodu, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w niniejszej sprawie potrzeby przesądzania o aktualnej wykładni przesłanki rękojmi, mając na uwadze również argumentację Trybunału Konstytucyjnego zawartą w omawianych przez Sąd I instancji wyrokach z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 i z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06. Wydaje się, że pogląd Trybunału Konstytucyjnego, iż rękojmia należytego wykonywania zawodu w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. dotyczy również wiedzy praktycznej koniecznej do wykonywania zawodu zasługuje na uznanie z uwagi na to, że odbycie aplikacji prokuratorskiej i zdanie egzaminu prokuratorskiego oznacza zdobycie kwalifikacji zasadniczo odmiennych od kwalifikacji uzyskanych po odbyciu aplikacji radcowskiej. Nie można zatem zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisu art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. przez stwierdzenie, że organy samorządu nie są uprawnione do badania w ramach przesłanki rękojmi należytego wykonywania zawodu kwestii praktycznego kontaktu z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Z tych wszystkich względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.