VII SA/Wa 842/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H. i W. P. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2007 r. znak (...) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania remontu budynku. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżących H i W P kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) marca 2007 r., znak: (...) Wojewoda (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia (...) czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania H i W P od decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) października 2006 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania remontu domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż w dniu (...) września 2006 r. H i W P zgłosili w Starostwie (...) zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na remoncie domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. (...) w (...) przy ul. (...). Planowany remont obejmować ma stopniową wymianę odcinków ścian budynku, wykonanych z bali drewnianych o grubości ścian z ociepleniem (...)i okien, na ściany murowane z pustaków ceramicznych max o szerokości (...). i po ich wykonaniu ocieplenie styropianem. Decyzją z dnia (...) października 2006 r. Starosta (...) wniósł sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że tego typu roboty budowlane polegające na rozbiórce ścian drewnianych, przy wskazaniu sposobu zabezpieczenia stropu i wykonanie nowych murowanych ścian na istniejącym fundamencie nie stanowią remontu, co oznacza, iż wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w szczególności z uwagi na skomplikowaną technologię wykonania i mogące wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W odwołaniu od powyższej decyzji H i W P podnieśli, że nastąpiła błędna ocena przedstawionego zakresu robót budowlanych oraz sposobu ich wykonania. Wskazali oni ponadto, że planowane roboty mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego ścian budynku mieszkalnego, w części obiektu o wysokości (...). i powierzchni (...) bez zmian parametrów technicznych budynku, a zatem wystąpienie o udzielenie pozwolenia na budowę jest nieuzasadnione. Inwestorzy podkreślili również, iż planowane prace budowlane nie będą skomplikowane i nie spowodują wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak to podniósł organ I instancji. Wojewoda (...) zwrócił uwagę na zasadę wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), z której wynika, iż budowę można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie przepis art. 29 tej ustawy zawiera listę wyjątków od wspomnianej reguły, zaś art. 30 Prawa budowlanego określa, które z inwestycji wymienionych w art. 29 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Tym niemniej w ocenie Wojewody (...) zgłoszone roboty budowlane tj. wymiana ścian drewnianych na murowane z pustaków ceramicznych określona przez inwestora jako remont w świetle przytoczonych przepisów nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie stanowią remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że katalog robót wymienionych w art. 30 ma charakter zamknięty i wskazane wyjątki należy interpretować ściśle. W szczególności mając na uwadze zakres i charakter planowanych prac polegających na rozbiórce istniejących ścian drewnianych - nośnych i wybudowanie w to miejsce ścian z pustaków ceramicznych w ocenie organu odwoławczego nie stanowią remontu a odbudowę obiektu. Wojewoda (...) nie zgodził się z twierdzeniem odwołujących się, iż w przedmiotowej sprawie zamierzone prace polegać będą wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego ścian budynku w stopniu upoważniającym do prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia bez projektu budowlanego, natomiast wg rysunku nie podpisanego przez osobę posiadającą uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Organ uznał zatem, że zgłoszone roboty wykraczają poza zakres prac mieszczących się pojęciu "remont". Organ podniósł, że - oprócz stopnia skomplikowania planowanej inwestycji - znaczną rolę w niniejszej sprawie odgrywają względy bezpieczeństwa. Dlatego projekt rozbiórki i odbudowy powinien być sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane a inwestycja winna podlegać rygorom uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda (...) zaznaczył, że wraz z wymianą ścian nastąpi zmiana obciążeń wynikająca z użytych materiałów i zmiana obciążenia fundamentów. Wskazał, że zmiana użytych materiałów wymaga zmiany technologii wykonania. W rezultacie -podzielając stanowisko organu I instancji - zauważył, iż nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, czyli remontu rozbiórka istniejących drewnianych ścian nośnych a następnie wykonanie nowych murowanych ścian na istniejącym fundamencie. Odnosząc się do argumentów inwestorów Wojewoda (...) stwierdził, że oceny bezpieczeństwa prowadzenia robót dokonała osoba, która nie posiada uprawnień budowlanych, a zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do uznania, że jest to ocena wiarygodna. Z jednej bowiem strony inwestor wykazuje, że konstrukcja poddasza i dachu tworzy samonośną całość, nie wskazując wszakże na jakich elementach, poza przedmiotowymi ścianami części budynku są obecnie posadowione, z drugiej zaś strony z dalszej części opisu sposobu wykonywania robót wynika, że ta "samonośną" konstrukcja jest oparta na balach drewnianych tworzących ściany budynku, które przenoszą ciężar konstrukcji dachu na fundament budynku. Jakkolwiek z opisu inwestora wynika, że konstrukcja poddasza i dachu jest lekka i nie przenosi dużej siły nacisku na ściany, to jednak inwestycja wymaga podparcia stropu w celu zabezpieczenia konstrukcji w trakcie wymiany ścian nośnych. W tym przypadku względy bezpieczeństwa przemawiają za rozpatrywaniem sprawy w trybie udzielenia pozwolenia na budowę w szczególności, iż wymianie podlegać będą wszystkie ściany nośne budynku drewnianego. Powyższa decyzja Wojewody (...) stała się przedmiotem skargi H i W P do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli oni o jej uchylenie zarzucając zaskarżonej decyzji brak stanowiska Wojewody (...) w sprawie przesłanego dowodu z wydanego postanowienia z dnia (...) grudnia 2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) w związku z przeprowadzoną kontrolą w dniu (...) października 2006 r., niedokonanie w stopniu dostatecznym oceny technicznej budynku mieszkalnego i zakresu prac przeprowadzenia remontu na podstawie dokumentacji ze szkicu rysunkowego w ścisłym powiązaniu z opisem podanym w odwołaniu z dnia (...) października 2006 r, z którego wynika, że zakres i charakter prac budowlanych nie jest skomplikowany a wykonywanie ich nie będzie powodować zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi oraz dokonanie niewłaściwej oceny zgłoszonego zakresu robót budowlanych, co spowodowało błędne ustalenie że roboty te nie stanowią remontu a odbudowę obiektu. W uzasadnieniu skarżący zwrócili uwagę, że odbudową jest budowa polegająca na odtworzeniu istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego, a zatem są to roboty budowlane polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Ponownie zwrócili uwagę, że przeprowadzenie remontu budynku polegać będzie wyłącznie na wymianie ścian drewnianych i wskazali, że poddasze jest zbudowane w ten sposób, iż dokoła ścian budynku występują belki nośne podstropowe i poprzecznie osadzone belki nośne stropowe, a na tej konstrukcji została umocowana konstrukcja nośna dachu. Przedstawione przez inwestorów rysunki i opis techniczny wskazują - w ocenie skarżących - że nie występują żadne przeszkody techniczne wymiany ścian drewnianych na murowane i nie będzie występować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi podczas wykonywania prac budowlanych i nie są to wysoce skomplikowane prace. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zamiar wykonania takich robót budowlanych należy zgłosić właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy z organem, iż zasadą prawa budowlanego, wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwość prowadzenia robót budowlanych wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś katalog prac budowlanych podlegających jedynie obowiązku zgłoszenia wynikających z art. 29 i 30 tej ustawy ma charakter zamknięty. Niemniej jednak, aby wydać właściwe rozstrzygnięcie organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do jednoznacznego ustalenia na podstawie przesłanek ustawowych charakteru zgłoszonych prac budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że do katalogu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę należy m. in. remont. Definicja remontu została wyrażona w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W świetle powyższych przepisów należy stwierdzić, że dane roboty budowlane mogą zostać uznane za remont podlegający wyłącznie zgłoszeniu, gdy nie dotyczą obiektów wpisanych do rejestru zabytków i polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego z dopuszczalnym zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Aby zatem organy mogły uznać, iż zgłoszone roboty wymagają pozwolenia na budowę zobowiązane są wykazać, iż nie stanowią one odtworzenia stanu pierwotnego lecz służą rozbudowie lub przebudowie obiektu budowlanego w oparciu o kryterium definicji ustawowych i innych przepisów Prawa budowlanego. Tymczasem uzasadniając sprzeciw organ I instancji zwrócił uwagę na pominięcie przez inwestora istotnych elementów występujących przy planowanych robotach obejmujących instalacje wewnętrzne- elektryczne i wodnokanalizacyjne. Odnosząc się do tej części uzasadnienia należy zwrócić uwagę, że po wejściu w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), z pojęcia remontu zostały wykreślone m. in. zastrzeżenie dotyczące m. in. wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych instalacji gazowych, a w obowiązującym stanie prawnym zaliczenie określonych robót budowlanych do kategorii remontu nie może być uzależnione wyłącznie od ich wpływu na instalacje wewnętrzne. Natomiast sprzeciw Wojewody (...) został oparty w istocie na dwóch podstawowych przesłankach a mianowicie rozmiarach planowanych robót budowlanych i ich skomplikowanym charakterze oraz bezpieczeństwie prowadzonych robót budowlanych. Analizując przedmiotowe kwestie należy podnieść, iż do zakwalifikowania robót budowlanych do innej kategorii, niż remont i - w konsekwencji - zgłoszenia sprzeciwu nie wystarcza ogólnikowe wskazanie ich skomplikowanego charakteru oraz rozmiaru, ale należy dokonanie jednoznacznej oceny planowanych robót pod kątem definicji ustawowych i ustalenie ich istoty. Odnosząc się natomiast do ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia należy zauważyć, że oprócz właściwego uzasadnienia takiego zagrożenia, przesłanka ta - w świetle art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego -nie może stanowić podstawy wyłącznie zgłoszenia sprzeciwu lecz także nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie podważając w żadnym stopniu wagi, jaką organy architektoniczno-budowlane powinny przywiązywać do względów bezpieczeństwa prowadzonych prac budowlanych należy stwierdzić, że uzasadnienie wskazujące takie niebezpieczeństwo bez wyjaśnienia wszystkich wątpliwości nie może stanowić podstawy sprzeciwu w niniejszej sprawie. Z wniosku inwestorów, m. in. załączonego szkicu oraz informacji zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty (...) z dnia (...) października 2006 r., wynika, że prace budowlane mają polegać na wymianie elementów ściany z drewnianych bali na ścianę murowaną z pustaków ceramicznych, jednakże bez naruszenia części konstrukcyjnych, które mają charakter nośny. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że planowane roboty budowlane w rzeczywistości nie stanowią remontu, a ich rozmiar powodować może niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, co stanowiłoby podstawę nie tylko zresztą do zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 1, ale również nałożenia w tej decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu (organy orzekające w niniejszej sprawie ograniczyły się do zgłoszenia sprzeciwu). Warto wskazać, iż stosownie do treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor ma obowiązek określenia w zgłoszeniu należy rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć m. in. w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Natomiast w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ ma możliwość nakładania, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia -wniesienia sprzeciwu, w drodze decyzji. W związku z powyższym w ocenie Sądu nie istnieją przeszkody aby organ architektoniczno-budowlany w ramach prowadzonego postępowania zgłoszeniowego nałożył w drodze postanowienia obowiązek przedstawienia dodatkowych dokumentów przez inwestora. Należy bowiem pamiętać, że organy władzy publicznej, w tym architektoniczno-budowlane powinny działać w granicach i na podstawie prawa, a wydawane decyzje znajdować odzwierciedlenie w ustawowych przesłankach. W razie natomiast pojawiających się wątpliwości rozstrzygać je przy zastosowaniu obowiązujących bezwzględnie reguł procesowych. Reasumując w ocenie Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona wydane zostały w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony materiał dowodowy oraz przesłanki wykraczające poza przesłanki ustawowe rozróżniające remont i inne roboty budowlane podlegające reżimowi pozwolenia na budowę np. dotyczące instalacji znajdujących się w ścianach budynku. Ponadto organy nie poczyniły niezbędnych ustaleń mających na celu wyeliminowanie nieścisłości dotyczących obciążeń fundamentów, charakteru wymienianych drewnianych elementów ścian i jednoznacznego ustalenia, które z części konstrukcyjnych budynku mają charakter nośny. Dopiero po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w ustawowym 30-dniowym terminie i ewentualnym uzupełnieniu w drodze postanowienia materiału dowodowego możliwe jest jednoznaczne rozstrzygnięcie w przedmiocie sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.