IV SA/Wa 907/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Lokalnego Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -oddala skargę- Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] marca 2007r. - po rozpoznaniu odwołania Lokalnego Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości w P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2006r. odmawiającej wymeldowania A. K. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Lokalne Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości w P. wniosło o wymeldowanie A. K. z wyżej opisanego lokalu. Przedmiotowy lokal na podstawie umowy najmu zawartej [...] maja 2003r. został przydzielony rodzicom A. K., tj. T. i Z. W.. Dalej organ podał, iż uznał decyzję organu pierwszej instancji za niezasadną i umorzył postępowanie, jako że wnioskodawcy należało odmówić przymiotu strony w postępowaniu o wymeldowanie. Na poparcie stawianej tezy przywołał treść art. 28 K.p.a. i wskazał, że stroną w postępowaniu administracyjnym może być osoba, której określony przepis prawa materialnego daje podstawę do konkretnego roszczenia i prawnie chroni jej osobisty, własny, konkretny i indywidualny interes prawny lub obowiązek. Nadto przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z 10 kwietnia 2003r., sygn. akt SA 3695/02. W tymże wyroku Sąd wywiódł, iż w sprawie o wymeldowanie, postępowanie dotyczy interesu prawnego właścicieli, których sfery prawnej dotyczą wymagane prawem materialnym przesłanki wymeldowania i w konsekwencji ich interes prawny może uzasadniać żądanie czynności organu w postaci wymeldowania. W konsekwencji zdaniem organu najpierw trzeba być stroną, a w wyniku tego można korzystać z przysługujących jej uprawnień. Organ administracyjny nie może zaś wszczynać postępowania na wniosek dowolnego podmiotu, bo działałby wtedy bezprawnie. Zgromadzone natomiast w sprawie informacje zostaną wykorzystane do wszczęcia postępowania o wymeldowanie A. K. z urzędu, tj. bez udziału Lokalnego Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości jako strony postępowania. Sygn. akt IV SA/Wa 907/07 Lokalne Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości w P. - w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2007r. - wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i nadanie biegu postępowaniu o wymeldowanie A. K. Podniosło, iż działa na podstawie art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego jako "właściciel", oraz jako "prowadzący cudze sprawy bez zlecenia" zgodnie z art. 752 Kodeksu Cywilnego i wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji twierdzi, iż ma interes prawny w niniejszym postępowaniu. Jako samoistny posiadacz przedmiotowego lokalu mieszkalnego oraz zarządca budynku, wynajmujący w nim lokale od momentu objęcia w zarząd nieruchomość, posiada interes prawny w postępowaniach o wymeldowanie byłych najemców z lokali mieszkalnych w niej położonych. Odmowa przyznania posiadania interesu prawnego w tego rodzaju postępowaniach administracyjnych skutkuje brakiem ochrony dla osobistego, własnego, konkretnego i indywidualnego obowiązku L.Z.W.N., jakim jest m. in. obowiązek kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje się czynności zarządcze (art. 186 ustawy o gospodarce nieruchomościami), obowiązek zachowywania należytej staranności przy prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia (art. 752 Kodeksu Cywilnego), obowiązek prawidłowego prowadzenia gospodarki lokalami mieszkalnymi i aktualizowania danych administracyjnych osób w nich przebywających wynikający z posiadania statusu "wynajmującego" i "właściciela" w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego. Skarżące Zrzeszenie przyznało także, że interes prawny ma właściciel nieruchomości i z pewnością ten interes uzasadnia żądania czynności organu w postaci wymeldowania. W przypadku jednak nieruchomości [...] właściciel jest nieobecny i nieustalony od kilkunastu lat. Podkreśliło również, iż po raz pierwszy odmówiono mu przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych o wymeldowanie osób zameldowanych w lokalach mieszkalnych przez nie zarządzanych. Wszczynanie i uczestniczenie w tych postępowaniach "od zawsze" leżało w gestii LZWN i nigdy nie było przez organy administracyjne negowane. Wojewoda [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, Sygn. akt IV SA/Wa 907/07 iż postępowanie o wymeldowanie A. K. dotyczyło interesu prawnego właścicieli lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. i ich interes prawny mógł uzasadniać żądanie czynności organu w postaci wymeldowania. Zaś twierdzenie skarżącego, że wszczynanie i uczestniczenie w postępowaniach zawsze leżało w gestii LZWN i nigdy nie było przez organy administracji negowane nie czyni go stroną w tej konkretnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm administracyjnego prawa materialnego, obowiązującymi w dacie wydania aktu administracyjnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zakażona decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2007r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2007r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2006r., którą orzeczono o wymeldowaniu A. K. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. i umorzono postępowanie administracyjne. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie braku przymiotu strony wnioskodawcy, ujawnione w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ wskazał, iż postępowanie o wymeldowanie dotyczy interesu prawnego właścicieli i ich interes prawny może uzasadniać żądanie czynności organu w postaci wymeldowania. Innymi słowy, przymiot strony w sprawie o wymeldowanie ma właściciel lokalu. Brak zatem przesłanek do uznania, iż interes prawny przysługuje skarżącemu, czyli Lokalnemu Zrzeszeniu Właścicieli Nieruchomości. Sygn. akt IV SA/Wa 907/07 Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - dalej w skrócie: e.l.d.o. (Dz.U. z 2001 r., nr 87, poz. 960, ze zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, iż decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku meldunkowego w postaci wymeldowania wydaje organ gminy m. in. na wniosek strony. Stroną postępowania administracyjnego - zgodnie z normą art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Inaczej mówiąc, pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998r., sygn. akt II SA 1390/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 października 1998r., sygn. akt II SA 1104/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00; wyrok NSA w Sygn. akt IV SA/Wa 907/07 Warszawie z dnia 22 lutego 1984r., sygn. akt I SA 1748/83; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002r, sygn. akt IV SA 1132/00). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki - jak już wyżej przedstawiono - powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Sąd - w przedstawionej materii - w pełni podziela stanowisko Wojewody [...], jak również stanowisko prezentowane w orzecznictwie, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2003r., sygn. akt V SA 3695/02 (który przytacza również organ odwoławczy), mianowicie że w sprawie o wymeldowanie postępowanie dotyczy interesu prawnego właścicieli, których sfery prawnej dotyczą wymagane prawem materialnym przesłanki wymeldowania. W konsekwencji interes prawny właścicieli, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może uzasadniać żądanie czynności organu w postaci wymeldowania. Stąd też Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości nie może występować w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie w charakterze strony. Stroną postępowania może być m. in. tylko podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny. Podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Źródła takiego interesu na pewno nie stanowi art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r., nr 31, poz. 266, ze zm.), jak również art. 752 Kodeksu cywilnego. Pierwszy z tych przepisów definiuje pojęcie "właściciela" na potrzeby wymienionej ustawy, pod którym należy rozumieć wynajmującego lub inną osobę, z którą wiąże lokatora stosunek prawny uprawniający go do używania lokalu. Tak więc właścicielem w rozumieniu cytowanego przepisu jest także np. najemca, podnajmujący lub użyczający lokal, członek spółdzielni mieszkaniowej dysponujący spółdzielczym prawem do lokalu mieszkalnego, jeżeli pozostaje z inną osobą (lokatorem) w stosunku prawnym stwarzającym jej tytuł prawny do używania lokalu, a nawet osoba, której do Sygn. akt IV SA/Wa 907/07 wynajętego przez nią lokalu nie przysługuje żaden tytuł prawny. Natomiast drugi przepis, tj. art. 752 Kc stanowi, iż kto bez zlecenia prowadzi cudzą sprawę, powinien działać z korzyścią osoby, której sprawę prowadzi, i zgodnie z jej prawdopodobną wolą, a przy prowadzeniu sprawy obowiązany jest zachować należytą staranność. Obowiązkiem podstawowym wypływającym z tego przepisu jest działanie w interesie osoby tak zastępowanej, z obowiązkiem kierowania się domniemaną wolą tej osoby. Oczywistym jest, iż przepisy te nie kształtują prawa do lokalu, z którym wiąże się określony obowiązek meldunkowy, a tylko taka norma tworzy w sprawach dotyczących obowiązku meldunkowego legitymację po stronie osoby wnoszącej o wymeldowanie. Powoływanie się też przez Lokalne Zrzeszenie Właścicieli na zarządzanie nieruchomością, w której znajduje się sporny lokal, w imieniu jej właściciela nie uszczupla jego sfery prawnej dotyczącej przedmiotowego lokalu i wskazany wyżej jego interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie przechodzi na skarżące Zrzeszenie. Powyższe dowodzi, iż przepisy prawa wskazywane przez skarżącego, z których to wywodzi swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania meldunkowego, w żadnej mierze nie mogą stanowić podstawy do skutecznego żądania czynności organu meldunkowego. Sytuacja dająca podstawę skarżącemu do działania (zarządzanie nieruchomością) nie wynika wprost, bezpośrednio, z normy prawa materialnego, ale powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu jakim jest właściciel nieruchomości. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Brak więc bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną Zrzeszenia nie pozwala na uznanie go za stronę postępowania meldunkowego. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż skarżące Zrzeszenie samo przyznaje, iż to właściciel ma interes prawny do żądania wymeldowania danej osoby z mieszkania. W przypadku jednak nieruchomość, w której znajduje się sporny lokal, właściciel jest nieobecny od kilku lat. W tego rodzaju sytuacji Zrzeszenie swoje działanie winno sprowadzić do zawiadomienia organu meldunkowego o opuszczeniu przez daną osobę lokalu, bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Wówczas organ - jak sam zauważa - będzie miał podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Stosownym jest również zauważyć, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniem procesowym. Otóż organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję Sygn. akt IV SA/Wa 907/07 organu pierwszej instancji i umarzając postępowanie jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia podał przepis art. 138 § 2 K.p.a. Ze stanu faktycznego sprawy i treści rozstrzygnięcia wynika, iż mogło ono zostać wydane tylko w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zważywszy więc na fakt, iż rozstrzygnięcie jest prawidłowe, Sąd uznał, że okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, nie nastąpiło więc naruszenie prawa stanowiące podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy uznano, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższego - na mocy art. 151 P.p.s.a. -orzeczono jak w sentencji.