VII SA/Wa 993/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. wydanej przez Prezydenta [...] odmawiającej wznowienia postępowania, na żądanie J. S. właścicielka działki przy ul. [...] w [...] w sprawie budowy obiektów kat. I polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] zakończonej decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż pismem z dnia 16 listopada 2006 r. J. S. złożył wniosek o wznowienie na postawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2006 r. wskazując, iż jest właścicielem działki położonej w [...] przy ul. [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką położoną przy ul. [...]. W księdze wieczystej nieruchomość wnioskodawcy podzielona jest na dwie działki tj.: nr [...] i [...], przy czym w księdze wieczystej jako właściciel działki o nr [...] wskazana jest B. L. W analogiczny sposób właściciela działki nr [...] określono w ewidencji gruntów, choć jako władający został wpisany J. S. Wskazał ponadto, że w dniu 17 października 2006 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] [...] Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt [...] wydał postanowienie, w którym stwierdził, iż nabył z dniem 12 listopada 2003 r. własność działki nr [...]. W rezultacie stwierdził, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem cytowanej wyżej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie budowy obiektów kat. I polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na sąsiadującej działce. W wyniku rozpoznania tego wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent [...] odmówił wznowienia postępowania nie znajdując podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. zarzucił decyzji organu I instancji, iż w organ sposób lakoniczny i niezwykle skąpy uzasadnił odmowę wznowienia postępowania tym, iż wniosek o wznowienie został złożony przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu. Wojewoda [...], rozpoznając wniesione odwołanie wskazał, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej i w finale niedopuszczenie strony do uczestnictwa. Oznacza to zdaniem organu, że stroną w postępowaniu administracyjnym należy być w dacie orzekania w sprawie. Zestawiając datę wydania analizowanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2006 r. dotyczącej pozwolenia na budowę z datą prawomocności postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2006 r. tj. 8 listopad 2006 r. organ stwierdził, że w dniu udzielania pozwolenia na budowę J. S. nie był stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia budowlanego, a zatem nie zachodzi w niniejszym przypadku podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się do fragmentu wniosku J. S., w którym podniósł on, iż jest władającym działką o nr ew. [...] organ zwrócił uwagę na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda [...] podkreślił, że ustawodawca nie wymienił stanu władania jako prawa bycia stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. W rezultacie stwierdził, że J. S. nie ujawnił jaki interes prawny lub obowiązek zostanie przez przedmiotowe pozwolenie budowlane naruszone. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, jako naruszających prawo, w szczególności art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa w zakresie nieuznania za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 145 § 1 pkt 4 poprzez odmowę wznowienia postępowania, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieposzanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez naruszenie prawa do ochrony interesu prawnego. W obszernym uzasadnieniu, skarżący ponownie zwrócił uwagę na nabycie w drodze zasiedzenia własności sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której zrealizowano inwestycję działki o nr ew. [...] co jednoznacznie potwierdził Sąd Rejonowy dla [...] w [...][...] Wydział Cywilny wydając postanowienie z dnia [...] października 2006 r. Zwrócił przy tym uwagę, iż Sąd stwierdził nabycie własności nieruchomości z dniem 12 listopada 2003 r, a zatem już od tego dnia był właścicielem wspomnianej działki, która przylega do nieruchomości przy ul. [...] i powinien zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżący zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 20 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 916/06 uznał go za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] w [...], co oznacza również, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o warunkach zabudowy nie jest ostateczna i może zostać wzruszona. J. S. przytoczył treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa i stwierdził, że biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) jego nieruchomość powinna być uwzględniona przy wyznaczaniu granic obszaru oddziaływania obiektu budowlanego chociażby w kontekście przedmiotowego rozporządzenia. Skarżący przytoczył jednocześnie szereg orzeczeń, które - w jego ocenie -świadczą o zasadności argumentów podnoszonych w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia miało rozważenie kwestii interesu prawnego J. S., a w konsekwencji statusu strony do uczestniczenia w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. udzielającą pozwolenia na budowę obiektów kat. I polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii umożliwia bowiem udzielenie prawidłowej odpowiedzi na pytanie dotyczące istnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, które stanowią podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zarówno Prezydent [...], jak też Wojewoda [...] dokonali błędnej oceny wpływu tytułu prawnego J. S. do działki o nr ew. [...] sąsiadującej ze sporną nieruchomością przy ul. [...] w [...] na ewentualne przyznanie mu statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę prowadzonym w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organy uznały bowiem, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę przez Prezydenta [...] tj. w dniu [...] maja 2006 r. J. S. był jedynie władającym sąsiadującą nieruchomością, który to stan nie został uwzględniony przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział[...] Cywilny stwierdzające nabycie własności wspomnianej działki zostało wydane dopiero w dniu [...] października 2006 r. i uzyskało prawomocność w dniu 8 listopada 2006 r. Takiego stanowiska nie można podzielić. Przede wszystkim ustawodawca na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprost określił, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być nie tylko inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty ale także zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Sądu w kategorii zarządu nieruchomością, które jest pojęciem szerokim mieści się również posiadanie nieruchomości na innej podstawie, niż własność lub użytkowanie wieczyste w tym także posiadanie ograniczone prawa rzeczowego w postaci posiadania. Z akt sprawy wynika niewątpliwie, iż J. S. był posiadaczem działki o nr ew. [...], której własność następnie nabył w drodze zasiedzenia. Ponadto istotne w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2006 r. Jak słusznie podniósł skarżący orzeczenie to potwierdziło nabycie prawa własności z dniem 12 listopada 2003 r. co wywołuje daleko idące skutki w sferze nie tylko prawa cywilnego ale także w innych obszarach prawnych, również w zakresie Prawa budowlanego. Niezależnie jednak od powyższego w ocenie Sądu organy prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania stwierdzając, iż J. S. nie był stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2006 r. i nie miał interesu prawnego do uczestniczenia w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. W sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. W konsekwencji w takim postępowaniu stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, jednakże krąg stron powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy zaznaczyć, że ocena przymiotu strony w takim postępowaniu nie może - jak to uczyniły organy i skarżący - zostać ograniczona wyłącznie do analizy tytułu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie do określonej nieruchomości, lecz opierać się o ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie, stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania terenu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę organ jednoznacznie stwierdził, iż obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie obejmuje sąsiednich nieruchomości. Należy zatem zaznaczyć, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie narusza w żaden sposób prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości sąsiadujących zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu. W związku z tym, nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. zwiększonego ruchu samochodów nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Aby wykazać, że obszar oddziaływania określonej inwestycji obejmuje sąsiednią nieruchomość nie wystarczy powołanie się ogólnie na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i w tym kontekście na normy odległościowe oraz inne warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy wskazać na konkretne okoliczności, z których wynikałby inny obszar oddziaływania od przyjętego przez organ. Z analizy akt wynika, iż Prezydent [...] w sposób właściwy ustalił obszar oddziaływania inwestycji realizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. W takim przypadku bez znaczenia dla oceny legalności prawidłowości odmowy wznowienia postępowania pozostaje analiza tytułu prawnego J. S. do nieruchomości położonej przy ul. [...] sąsiadującej z działką położoną przy ul. [...], na której zrealizowano inwestycję. Reasumując organ w sposób właściwy odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, albowiem jakkolwiek J. S. mógł zostać uznany za podmiot posiadającego tytuł prawny do działki o nr ew. [...], to jednak działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2006 r., co stanowi drugą przesłankę uznania za stronę w takim postępowaniu. Z tych też względów nie może zostać uznany za trafiony zarzut naruszenia przez organ art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który dotyczy ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże wyłącznie występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc się natomiast do kwestii przytoczonego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 916/06, którym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie warunków zabudowy należy zaznaczyć, że czym innym jest ustalenie statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a czym innym ustalenie legitymacji procesowej w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dokonywanego głównie w oparciu o art. 28 kpa i bez -analogicznego do Prawa budowlanego -zawężenia kręgu stron postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.