II SA/Gd 31/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1/uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 lutego 2006 r., nr [...] i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. K. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 2/ określa, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta decyzją z 8 lutego 2006r. powołując się na przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), działając z urzędu, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] tj. działki nr [...] o powierzchni 9647m2, zapisanej w Kw [...] stanowiącej własność A. K., w ten sposób, że wydzielił z niej następujące działki: - Nr [...] o powierzchni 965 m2 - Nr [...] o powierzchni 754 m2 – teren pod drogę publiczną - Nr [...] o powierzchni 7928 m2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta w G. wszczęto postępowanie o podział przedmiotowej nieruchomości w ramach realizacji celu publicznego – budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w obszarze [...], rejon ulic [...], [...] i [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 26 października 2005r. pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości. Przedmiotowy teren objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejon ulic [...], [...] i [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVI/602/04 Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2004r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 8 z dnia 26 stycznia 2005r. poz. 168). Organ I instancji wskazał, że projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami tego planu. Celem podziału jest wydzielenie drogi (działki nr [...]), w której planowana jest budowa sieci w ramach inwestycji budowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Droga ta określona w planie jako ulica dojazdowa 183KD-D1/2 stanowić będzie drogę publiczną o czym przesądza zapis załącznika nr 3 do wymienionej wyżej Uchwały Rady Miasta. Projekt podziału nieruchomości będący integralną częścią niniejszej decyzji wykonał uprawniony geodeta mgr inż. J. J. Sporządzona przez niego dokumentacja spełnia wymogi formalne i uwzględnia wskazania zawarte w postanowieniu pozytywnie opiniującym projekt podziału. A. K. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucając naruszenie przepisów art. 6 pkt 1, art. 93 ust. 2, art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwanej dalej ugn oraz przepisów art. 7 i 77 k.p.a. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. W ocenie odwołującego się naruszenia art. 6 pkt 1 ugn polegało na tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego było wydzielenie części jego działki pod budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, tymczasem decyzja obejmuje kolejny cel jakim jest wydzielenie terenu pod drogę publiczną. Dla przeprowadzenia drugiego z tych celów nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Naruszenie art. 93 ust. 2 ugn polegało na tym, że projektowany podział jego nieruchomości uniemożliwi dalsze racjonalne korzystanie z jego działki szczególnie w sytuacji, gdy istniało inne rozwiązanie polegające na budowie sieci kanalizacyjnej i wodociągowej pod istniejącą już drogą, równoległą do planowanej działki [...] oraz pod drogą równoległą do działki [...]. W ocenie odwołującego się naruszono również art. 97 ust. 1 ugn przez to, że nie został przez niego podpisany protokół graniczny a negocjacje prowadzone z nim w tym samym czasie tj. w dniu 18 sierpnia 2005r. zakończyły się negatywnie. A. K. kwestionował również kompletność dokumentacji jaka załączona była do wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu w tej sprawie. Odwołujący się wskazywał, że przedmiotem postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem oraz zawiadomieniem o wszczęciu postępowania było wyłącznie realizacja celu publicznego tj. budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W toku postępowania już po wydaniu postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału dołączono inny cel tj. wydzielenie z jego nieruchomości terenu przeznaczonego pod budowę drogi publicznej. A. K. kwestionował również, że stwierdzenie, iż planowana sieć, zgodnie z ustaleniami planu ma przebiegać przez jego teren, jest nieprawdziwa. Sieć ta ma przebiegać pod działką [...]. Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 10 listopada 2006r. podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że zawiadomieniem z dnia 04.10.2005r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości w ramach realizacji celu publicznego: budowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w obszarze [...] rejon ulic: [...], [...], które objęło między innymi działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego. Po wszczęciu tego postępowania Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 26.10.2005r. pozytywnie zaopiniował proponowany podział działki skarżącego jako zgodny z ustaleniami wskazanego wyżej planu. A. K. pouczony o możliwości składania wniosków w tej sprawie oraz zażalenia na postanowienie nie skorzystał z tych możliwości wobec czego postanowienie opiniujące projekt podziału stało się ostateczne. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania kolegium wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu. Organ wskazał, że projekt podziału wytycza drogę z przebiegiem określonym w planie jako ulicę dojazdową 183KD-D1/2, która stanowi drogę publiczną w ramach projektowanego przebiegu ulic w zakresie realizacji budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, że z treści uzasadnienia wynika jednoznacznie, że celem podziału nieruchomości skarżącego jest wydzielenie drogi, w ramach inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i sanitarnej. "A zatem w ramach toczącego się z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, w ramach realizacji celu publicznego – budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, następuje wydzielenie między innymi działki pod drogę publiczną zgodnie z ustaleniami planu, o wszczęciu którego to postępowania odwołujący został prawidłowo powiadomiony i nie wnosił żadnych zastrzeżeń" (por. k 15 akt organu II instancji). Organ odwoławczy wyjaśnił również skarżącemu, że dołączony do akt sprawy protokół graniczny spełnia wymagania określone w § 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Skarżący był bowiem prawidłowo zawiadomiony o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi, z której to czynności sporządzono protokół zawierający wszystkie załączniki o jakich mowa w § 7 cyt. rozporządzenia. W konsekwencji kolegium uznało, po analizie całości materiału dowodowego, że podział nieruchomości dokonany zaskarżoną decyzją jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W skardze do Sądu A. K. ponowił w całości zarzuty odwołania dotyczące w szczególności tego, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt podziału jego nieruchomości przeznaczonej na realizację celu publicznego jakim jest budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest zgodny z ustaleniami planu, podczas gdy nie przewiduje on, że te urządzenia infrastruktury mają przebiegać pod działką [...]. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skargę należało uznać w całości za uzasadnioną. Na wstępie wskazać należy, że z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu przez Prezydenta Miasta w dniu 4 października 2005r., w którym jednoznacznie wskazano, iż chodzi o podział działki nr 220/8 w ramach realizacji celu publicznego jakim jest budowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w obszarze [...], rejon ulic [...], [...] i [...] (por. k. 1 akt organu I instancji). Pismem z dnia 4.10.2005r. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomiono A. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie podziału jego nieruchomości tj. działki nr 220/8 dla realizacji celu publicznego "Budowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w obszarze [...], rejon ulic: [...], [...] i [...]"(por. akta organu I instancji). Następnie Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 26 października 2005r., wydanym na podstawie art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 -5 cyt. wyżej ugn pozytywnie zaopiniował projekt podziału stanowiącej własność skarżącego działki nr 220/8, wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że "celem podziału jest wydzielenie przebiegu drogi, w której planowana jest budowa sieci w ramach inwestycji budowy sieci wodociągowej i sanitarnej dla obszaru [...]". W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że przedmiotowa droga określona w planie jako ulica dojazdowa 183 KD-D1/2 stanowi drogę publiczną. W zaskarżonej do Sądu decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy w całości decyzją SKO z dnia 10 listopada 2006r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości skarżącego wskazując w uzasadnieniu, że celem podziału jest wydzielenie drogi, w której planowana jest budowa sieci w ramach inwestycji budowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Z przedstawionych wyżej dokumentów wynika jednoznacznie, że postępowanie administracyjne wszczęto w sprawie podziału nieruchomości dla realizacji celu publicznego dotyczącego budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w określonym wyżej obszarze G. Z akt sprawy nie wynika aby na jakimkolwiek jej etapie zmieniono przedmiot postępowania na wydzielenie drogi publicznej, w której miała biec ta kanalizacja. Oczywiście uzasadniony jest zatem zarzut skargi, że przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było wyłącznie zagadnienie dotyczące podziału nieruchomości skarżącego dla realizacji ściśle określonego celu tj. budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w planie miejscowym zamieszcza się między innymi zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (por. art. 15 ust. 2 pkt. 10). Oznacza to, że odrębną realizacją celu publicznego jest budowa lub modernizacja ulicy oraz budowa lub modernizacja sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i burzowej. Nie jest zatem tożsama realizacja celu publicznego w postaci budowy drogi publicznej z realizacją infrastruktury technicznej. Na taki zakres przedmiotowy wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego wskazuje również powołany w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji przepis art. 6 pkt 3 ugn, który to przepis jednoznacznie stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi wydzielenie gruntów pod budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków. Przepis ten nie odnosi się w żadnym zakresie do realizacji celu publicznego jakim jest wydzielenie gruntu pod drogi publiczne o czym mowa w przepisie art. 6 pkt. 1 ugn. Wszystkie opisane wyżej dokumenty i rozstrzygnięcia organów administracji jak to słusznie wskazano w skardze dotyczyły wyłącznie prowadzenia postępowania administracyjnego o podział nieruchomości w ramach inwestycji budowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. SKO postawiło natomiast znak równości pomiędzy realizacją celu publicznego jakim jest podział nieruchomości w celu wydzielenia drogi publicznej z podziałem tej samej nieruchomości w celu realizacji budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Doprowadziło to do błędnego wniosku, iż opisane wyżej przedsięwzięcie inwestycyjne jest zgodne z planem. Wskazać w tym miejscu należy, że powołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 97 ust. 3 ugn, upoważnia do dokonania podziału nieruchomości z urzędu jeżeli jest to niezbędne dla realizacji celów publicznych. Przepis ten zamieszczony w dziale III dotyczącym między innymi ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości musi być rozumiany ściśle tzn. że wszczęcie takiego postępowania z urzędu w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność innej osoby musi ściśle określać zakres ingerencji w prawo własności. Oznacza to, że cele publiczne dla których wszczęto i prowadzono postępowanie na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy nie mogą być w toku postępowania administracyjnego zmieniane jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Utrzymując w mocy decyzje organu I instancji SKO nie dysponowało graficzną częścią opisanego wyżej planu miejscowego, która ze swej istoty nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. W postępowaniu przed Sądem zażądano od Prezydenta Miasta przedłożenia tego planu w całości oraz wskazania czy plan ten w sposób jednoznaczny wytycza przebieg sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. W odpowiedzi z dnia 18.07.2007r. (k. 37 akt) wyjaśniono, że przedmiotowy plan "wprowadzając wymóg dostosowania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do projektowanego przebiegu ulic nie precyzuje przebiegu w/w sieci". Oznacza to, że plan zarówno w części graficznej jak i opisowej nie wytycza przebiegu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na tym terenie. W tej sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem a w szczególności z przytoczonym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako aktem prawa miejscowego. Przedmiot postępowania podany do wiadomości stron w zawiadomieniu o jakim mowa w art. 61 § 1 i 3 k.p.a. zakreśla granice tego postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania w tej sprawie jak to słusznie zarzucił skarżący mogło być wyłącznie zagadnienie dotyczące podziału nieruchomości w trybie przepisów Rozdziału I, Działu III cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji celu publicznego jakim była budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z tych też przyczyn WSA w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, orzekając o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 P.p.s.a. W dalszym postępowaniu w tej sprawie należy przede wszystkim precyzyjnie określić jego przedmiot tzn. wskazać czy przedmiotem tego postępowania wszczętego na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy jest realizacja celu publicznego jakim jest budowa opisanej wyżej sieci wodnych i kanalizacyjnych czy też wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, ewentualnie czy dla obydwu tych celów jeżeli miałyby być realizowane w jednej ulicy. Organy administracji będą również zobowiązane do dokonania szczegółowych ustaleń faktycznych po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 7 i 77 k.p.a. oraz ustosunkowania się do zarzutów skarżącego, iż istnieje możliwość alternatywnego rozwiązania poprzez realizację opisanej wyżej sieci pod działką nr [...]. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać wymaganiom określonym w art. 107 § 1-3 k.p.a. tzn., że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.