V SA/Wa 410/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Izabella Janson, Asesor Sądowy WSA - Marta Laskowska (spr.), Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi F. P. N. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; Decyzją z dnia [...] września 2006 r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor ZUS Oddział w [...] na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych po rozpoznaniu wniosku F.P.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek znanych na dzień wydania tej decyzji na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej wysokości [...] zł., w tym z tytułu składek w wysokości [...] zł., odsetek za zwłokę liczonych na dzień złożenia wniosku (tj. na dzień [...] .12.2005 r.) w wysokości [...]zł, opłaty dodatkowej w wysokości [...] zł i kosztów upomnienia w wysokości [...]zł. Rozstrzygnięcia organu zapadły w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2005 r. F.P.N. wystąpiła o umorzenie należności z tytułu składek, wskazując na istnienie przesłanek mogących stanowić podstawę umorzenia należności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jako przyczynę nieopłacenia składek F.P.N. podała brak oczekiwanych wpływów środków pieniężnych od darczyńców, które byłyby wystarczające na pomoc dla dzieci i jednocześnie opłacenie zobowiązań wobec ZUS. W wyniku rozpatrzenia sprawy Zakład decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek nie znajdując okoliczności, które mogłyby uzasadniać umorzenie zobowiązań wobec Zakładu. Pismem z dnia 21 marca 2006 r. F.P.N. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek. W tym miejscu wskazać należy, że wobec istnienia możliwości uregulowania zadłużenia skarżącej na mocy art. 116 a Ordynacji podatkowej w związku z art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez członków zarządu skarżącej, Zakład wydał w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzję odpowiedzialności nr [...] na członków zarządu skarżącej, co doprowadziło do uregulowania części zadłużenia i zmiany stanu należności konta płatnika. Fakt uregulowania zadłużenia określonego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nie był znany Zakładowi w dacie wydawania decyzji z dnia [...] marca 2006 r. odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek. Rozpatrując ponownie sprawę oraz wobec stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nie odpowiadała stanowi faktycznemu w przedmiocie określenia zadłużenia skarżącej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylono przedmiotową decyzję z dnia [...] marca 2006 r., przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy odmowy umorzenia należności składkowych. Wydając decyzję Zakład miał na uwadze fakt, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku F.P.N. stwierdzając, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, tym samym została stwierdzona całkowita nieściągalność zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednak Zakład biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca nie dokonała likwidacji działalności, a Zakład ma możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tego prawa nie skorzystał. Decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek z dnia [...] kwietnia 2006 r. doręczono skarżącej [...] kwietnia 2006 r. Wnioskiem z dnia 8 maja 2006 r. F.P.N. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek i wystąpiła jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Zakład przywrócił termin do złożenia przedmiotowego wniosku. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadniony został istnieniem przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca podnosiła, że nie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a jedynie z darowizn pomagała dzieciom z rodzin potrzebujących. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), na mocy którego należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, gdy: - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; -nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. z uwzględnieniem art. 30 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który mówi o bezwzględnym obowiązku opłacenia składek finansowanych przez ubezpieczonych , co oznacza brak możliwości umorzenia w tej części składek. Skarżąca z chwilą zatrudnienia pracowników z mocy art. 4 powyższej ustawy stała się płatnikiem, do którego w zakresie ubezpieczeń zastosowanie mają przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, niezależnie od charakteru i celu działalności. Mając na względzie ważny interes skarżącej Zakład nie mógł również nie wziąć pod uwagę stanu finansów ubezpieczeń społecznych i uznał, że jedyną formą ulgi jaką Zakład może udzielić skarżącej jest rozłożenie zadłużenia na raty. Skargę na decyzję z dnia [...] września 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu zarządu Prezes Zarządu, zaskarżonej decyzji zarzucając: - naruszenie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Polityki Społecznej, - rażące naruszenie art. 132 § 1 kpa polegające na wydaniu przez Prezesa ZUS decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., w której nie uwzględniono w całości odwołania od decyzji z [...] marca 2006 r., - rażące naruszenie art. 107 kpa oraz art. 128 w związku z art. 15 kpa, - naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu skargi opisał postępowanie prowadzone przed organem, podkreślając, że skarżąca od wielu lat zajmowała się różnorodna pomocą dla dzieci, w szczególności z rodzin patologicznych lub zagrożonych patologią. W konkluzji skarżący wskazał na brak racjonalnego uzasadnienia odmowy umorzenia składek, co oznacza, że wydane decyzję są nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na liczne uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Pierwszą wydaną w niniejszej sprawie decyzją było rozstrzygnięcie Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2006 r., którym odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji F.P.N. złożyła wniosek o ponowne rozparzenie sprawy. Rozpatrując powyższy wniosek Prezes ZUS wydał w dniu [...] kwietnia 2006 r. decyzję, którą ponownie odmówił umorzenia należność z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jednocześnie uchylił wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2006 r. wskazując, że nieuwzględniono w niej dokonanych wpłat na pokrycie należności wynikających z decyzji o odpowiedzialności osób trzecich z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz złożonych przez skarżącą korekt deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA. Podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. wskazaną przez organ stanowił art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy Zakład wydaje decyzje w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, natomiast stosownie do ust. 4 (...) od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie w decyzji tej nie wskazano podstawy prawnej uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. F.P.N. złożyła wniosek o ponowne rozparzenie sprawy. Jednakże wniosek ten złożyła z uchybieniem terminu. Organ decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. przywrócił termin do złożenia przedmiotowego wniosku. Trzecią decyzją, wydaną w niniejszej sprawie z dnia [...] września 2006 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. ponownie wskazując jako podstawę prawną art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sądu powstała sytuacja, w której organ dwukrotnie orzekał po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na tą samą podstawę prawną, pierwszy raz decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., drugi raz decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wydanie decyzji z dnia [...] września 2007 r. nastąpiło więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wydania decyzji "w trzeciej instancji". Wobec stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] września 2006 r. została wydana bez podstawy prawnej sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który wskazuje, że stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia w części lub w całości, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie sądu skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. zapadła w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, to stronie powinna przysługiwać od tej decyzji skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 52 i 53 ustawy p.p.s.a., a nie kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak błędnie organ pouczył stronę. W związku z tym sąd uchylił również decyzję organu z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie rozstrzygnięcie jest bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.