II OSK 1/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 387/07 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 września 2007 r. sygn. II SA/Ke 387/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...]maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki - skargę oddalił. W uzasadnieniu WSA przedstawił następująca argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...].03.2007 r. nakazującą A. B. rozbiórkę samowolnie rozpoczętej budowy kładki żelbetowej nad ciekiem wodnym, znajdującej się między działkami nr [...] i [...] położonymi w W. Z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że A. B. zrealizował nad ciekiem wodnym przepływającym przez jego posesję żelbetową kładkę szerokości 307 cm i długości 447 cm służącą do przechodzenia i przejazdu, skonstruowaną na czterech dwuteownikach połączonych ze sobą kątownikami, z wykonaną płytą żelbetową. Płyta oparta była na przyczółkach betonowych z fundamentami. Przedmiotowa kładka wykonana została we wrześniu 2001 roku. Prowadząc postępowanie organ I instancji wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118, ze zm.), w terminie do 15 stycznia 2007r. Ponieważ inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów, dlatego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowej kładki. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji wskazał, że tego typu obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia uzasadniał zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a ponieważ inwestor nie przedłożył dokumentów określonych postanowieniem z [...] października 2006 r., należało zastosować nakaz rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W skardze A. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji podnosząc, że nie wznosił od podstaw obiektu budowlanego, a jedynie go wyremontował. Wskazał też, że organy nie uwzględniły wszystkich okoliczności sprawy w tym faktu, że nie mógł w wyznaczonym terminie uzyskać wymaganych przez organ I instancji dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA nie dopatrzył się naruszeń prawa podnoszonych w skardze. Wskazując na protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2006 r. podał, że inwestor przyznał okoliczność wykonania przedmiotowej kładki w 2001 roku, przy czym w żadnym fragmencie wyjaśnień nie wspominał o remoncie tego obiektu. Zatem nie można przyjąć, aby organy naruszyły przepisy postępowania, skoro ustalenia faktyczne poczyniły na podstawie oświadczenia inwestora. Uwzględniając datę wykonania obiektu i brak dokumentów potwierdzających legalność wykonanej inwestycji Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo organy zastosowały w sprawie przepis art. 48 Prawa budowlanego. Obiekt tego rodzaju jest bowiem budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy, a wykonanie takiej budowli, zgodnie z art. 28 ust. 1, wymagało pozwolenia na budowę. Cytując przepisy umożliwiające legalizację popełnionej samowoli budowlanej /art. 48 Prawa budowlanego/ WSA wskazał, że organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów, które w terminie nie zostały dostarczone. Zatem zasadnym było orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej A. B. reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok w całości formułując zarzut: - naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy strona uzyskała w dniu [...] września 2007 r., a więc przed wydaniem wyroku przez WSA, decyzję o warunkach zabudowy w zakresie inwestycji, której dotyczy nakaz rozbiórki, w której to decyzji organ orzekł, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń, które w sposób dostateczny przemawiałyby za oddaleniem skargi, w sytuacji zaistnienia nowej okoliczności, jaką jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naprowadzono, że przedmiotowa kładka łączy dwie działki należące do skarżącego umożliwiając komunikację i korzystnie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Rozpoznając sprawę WSA pominął istotną okoliczność, jaką było uzyskanie przez skarżącego w dniu [...] września 2007r. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Wąchock o warunkach zabudowy w zakresie inwestycji, której dotyczy nakaz rozbiórki. Podkreślono, że skarżący nie ma innej możliwości korzystania z obu działek, jak przy użyciu przedmiotowej kładki. W tej sytuacji, skoro posiada decyzję o warunkach zabudowy, niecelowym jest dążenie do utrzymania w mocy nakazu rozbiórki, a zbyt formalistyczne stosowanie przepisów prawa budowlanego pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki. Wykonanie nakazu rozbiórki, a następnie rozpoczęcie od nowa realizacji inwestycji, nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego, ani prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej. W podstawach skargi kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego, a to art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego naruszenie pierwszego ze wskazanych przepisów polegało na tym, że WSA oddalił skargę w sytuacji, gdy strona skarżąca uzyskała w dniu [...] września 2007 r. decyzję o warunkach zabudowy co do inwestycji objętej nakazem rozbiórki, zaś drugiego - gdyż w uzasadnieniu wyroku brak jest ustaleń, które przemawiałyby za oddaleniem skargi w świetle nowej sytuacji wynikającej z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tak postawiony zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony. Zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten oznacza, że oddalenie skargi następuje w sytuacji, jeżeli organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób pełny i prawidłowy, pozwalający na ustalenie stanu faktycznego, do którego następnie poprawnie zastosowały przepis prawa materialnego. Innymi słowy, przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punku widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Przepis art. 151 P.p.s.a. pozostaje w związku z unormowaniem zawartym w art. 133 § 1 P.p.s.a., który to określa czas i podstawy wyrokowania stanowiąc, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przy tak określonej roli sądu administracyjnego stwierdzić należy, że w sprawie podstawę orzekania stanowił materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, gdzie stan faktyczny ustalony został na podstawie sporządzonego w dniu [...] września 2006r. protokołu z przeprowadzonej kontroli oraz złożonego przez stronę oświadczenia dotyczącego zarówno daty budowy obiektu budowlanego, jak i braku pozwolenia na budowę na przedmiotowy obiekt. Taki materiał dowodowy legł u podstaw wydanego przez organ I instancji w dniu [...] października 2006r. postanowienia, zobowiązującego inwestora do przedłożenia szczegółowo wymienionych dokumentów w celu legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Ponieważ strona nie tylko w zakreślonym do dnia 15 stycznia 2007r. terminie ale i do daty wydania decyzji przez organ odwoławczy (tj. [...] maja 2007r.) nie przedłożyła żadnego z żądanych postanowieniem dokumentów, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dlatego ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny został w całości podzielony przez Sąd I instancji. Po zamknięciu rozprawy WSA orzekał na podstawie akt sprawy (dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym) i nie dysponował również decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż decyzja taka do skargi nie została załączona; podkreślić też wypada, że strona skarżąca nie wnioskowała w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Zatem stwierdzić należy, że orzekając na podstawie akt sprawy Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją ustalonego stanu faktycznego była dokonana przez organy subsumcja normy prawa materialnego, która również spotkała się z aprobatą Sądu I instancji. Szeroki wywód zawarty w uzasadnieniu dotyczący obowiązku uzyskania dla przedmiotowej budowli pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym braku żądanych przez organ dokumentów umożliwiających wdrożenie procedury legalizacyjnej, stanowił podstawę do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Stąd też, wobec braku podstaw przewidzianych przepisem art. 145 § 1 P.p.s.a. które uzasadniałyby uwzględnienie skargi, zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. W taki sam sposób ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Otóż przy braku wzmiankowanej jedynie w skardze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektu objętego nakazem rozbiórki, WSA sporządził uzasadnienie odpowiadające wymaganiom wskazanego przepisu. Przede wszystkim przedstawił stan faktyczny, który ustalony został w toku postępowania administracyjnego ze stwierdzeniem i argumentacją, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisu art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a także odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, po czym powołując przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie, szeroko wyjaśnił ich treść. Tym samym nie uchybił w żadnym zakresie przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Reasumując stwierdzić należy, że postawione skargą kasacyjną zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Niemniej jednak zaznaczyć należy, że w sytuacji uzyskania dla inwestycji objętej nakazem rozbiórki decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. P 37/06, skarżący może wnioskować o wszczęcie jednego z trybów nadzwyczajnych przewidzianych kpa. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.