II OSK 534/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 450/07 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 450/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S. S. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2007 r. zn. [...], w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., zn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach nakazał S. S. wstrzymanie prowadzonych na działce o nr ewid. [...] w B. robót budowlanych związanych z realizacją utwardzenia terenu, będących na etapie wykonanych prac przygotowawczych polegających na niwelacji oraz rozplantowaniu terenu i rozpoczęciu okrawężnikowania od strony północnej i zachodniej terenu przeznaczonego do utwardzenia. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ stwierdził, iż S. S. po dokonaniu w dniu 20 października 2006 r. zgłoszenia, od którego organ nie wniósł sprzeciwu, rozpoczął roboty budowlane związane z realizacją utwardzenia części terenu działki [...] w B.. Nieruchomość ta zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica leży na terenie oznaczonym symbolem D-di.UT/ZZ, z ograniczeniami wynikającymi z § 58 treści tego planu. Z części graficznej planu wynika, że część działki nr 802 oznaczona jest symbolem Ut, zaś stosownie do § 58 ust. 4 pkt b/ na tym terenie obowiązuje wymóg zachowania minimalnego 60-procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem na mapce dołączonej przez inwestora do zgłoszenia zaznaczony obszar planowanego utwardzenia terenu obejmuje prawie cały teren oznaczony symbolem Ut, co przesądza o naruszeniu powyższego wymogu. Zgłoszenie robót budowlanych zostało więc przez Starostę Kieleckiego przyjęte wadliwie. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia S. S., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. zn. [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, stwierdził, iż organ przyjmujący zgłoszenie S. S. nie dokonał analizy planowanych robót budowlanych pod kątem zgodności z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica i rozpoczęcie robót budowlanych związanych z utwardzeniem działki nastąpiło na podstawie wadliwie rozpatrzonego zgłoszenia. S. S. na powyższe postanowienie wniósł skargę do Sądu Administracyjnego, zarzucając rozstrzygnięciu sprzeczność z podstawowymi założeniami miejscowego planu zagospodarowania Gminy Morawica. W zapisach tego planu przewiduje się bowiem możliwość realizacji obiektów przeznaczonych do obsługi ludności i podróżnych, takich jak restauracje, hotele, parkingi. Tymczasem dyspozycja § 58 pkt 4 lit. b/ ww. planu wymaga zachowania minimalnego 60-cio procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem autora skargi wskazane regulacje planu są wzajemnie sprzeczne. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę stwierdził, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica wynika, iż działka leży na terenie oznaczonym symbolem D-di.UT/ZZ z ograniczeniami wynikającymi z § 58 pkt 4 lit. a/ i b/ tego planu. Maksymalny wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej działki wynosi 0,30, a minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej to 60 %. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż zakres wykonywanych przez skarżącego robót w istotny sposób narusza powyższe ustalenia, skoro z załącznika graficznego dołączonego do zgłoszenia robót budowlanych zaznaczony obszar planowanego utwardzenia terenu obejmuje prawie cały teren działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podzielił zatem stanowisko organów, że wykonywane roboty budowlane naruszają ustalenia i warunki określone w § 58 pkt 4 lit. a/ i b/ planu. Sąd pokreślił, że jako materialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organ błędnie wskazał art. 50 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu wskazanie błędnej podstawy prawnej nie może być jednak kwalifikowane jako naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny podpadał pod dyspozycję innego obowiązującego przepisu, a mianowicie art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być natomiast przedmiotem oceny przez Sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję czy też postanowienie organu administracji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 143). Sąd uznał zatem, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w oparciu o zgłoszenie ale w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w planie miejscowym znajduje oparcie w art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego, również w sytuacji, gdy właściwy organ nie wnosi sprzeciwu pomimo istnienia podstaw prawnych i faktycznych do jego wniesienia. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesiono o uchylenie orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. i poprzedzającego do orzeczenia organu pierwszej instancji; ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Kielcach, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że użyte w tym przepisie wyrażenie "przepisy" zawiera w sobie również przepisy prawa miejscowego, podczas gdy w istocie odnosi się ono jedynie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący prowadził roboty budowlane na podstawie wydanej w sposób milczący decyzji o zgodzie na prowadzenie robót budowlanych, gdyż właściwy organ nie zgłosił w przepisanym terminie sprzeciwu. Roboty nie zagrażały bezpieczeństwu mienia czy środowiska, a miejsce utwardzone tłuczniem porosło trawą, zatem roboty były zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie istniały przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Błędny jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż w stanie faktycznym prawidłowo ustalonym w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wstrzymania robót budowlanych. Prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), bądź też podjęciu innych decyzji przez organ w oparciu o ww. przepisy. Pod pojęciem przepisów użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 podobnie jak doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za takim rozumieniem art. 50 ust. 1 pkt 4 przemawia również brzmienie innych przepisów Prawa budowlanego np. art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 49 lit. b/ ust. 2 pkt 3. Należy również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że powołanie w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r. art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie pkt 4 tego przepisu, nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. Należy też zauważyć, że powołanie w tym przypadku przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3, nie jest pozbawione uzasadnienia, jeżeli się zważy, że zgłoszenie powinno być dokonywane tylko w takich przypadkach, kiedy brak przesłanek określonych w art. 30 ust. 6, dających organowi podstawę do wniesienia sprzeciwu. W tym przypadku, jak wynika z akt sprawy, organ miał podstawę do wniesienia sprzeciwu w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, czego autor skargi kasacyjnej nie zauważył. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie oznacza, że roboty te są traktowane jako samowola budowlana. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przed radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie o jakim mowa w tym przepisie.