VI SA/Wa 1074/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza oddala skargę Pismem z dnia [...] września 2006 r. P. T. (kandydat) złożył adresowany do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie na stanowisko notariusza. Rada Izby Notarialnej w [...] negatywnie zaopiniowała ww. wniosek. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Minister Sprawiedliwości powołał kandydata na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w K. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. Rada Izby Notarialnej w [...] wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, Minister Sprawiedliwości wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...], którą utrzymał decyzję o powołaniu kandydata na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii w K. Organ uznał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zmiany zajętego w omawianej sprawie stanowiska. Minister Sprawiedliwości wskazał, że od czasu wydania decyzji nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby jej uchylenie lub zmianę. Ponadto podniósł, iż zaskarżona decyzja została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa. Organ przede wszystkim podkreślił, że zgodnie z art. 10 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy. Ponadto zgodnie z treścią art. 56 ust. 4 ustawy z dnia 14 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 -1990 oraz treści tych dokumentów i ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu ( Dz. U. Nr. 25, poz. 162 ) osoba ubiegająca się o powołanie na stanowisko notariusza zobowiązana jest do złożenia oświadczenia, dotyczącego pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990r. - przed objęciem funkcji notariusza. Organ wskazał, że kandydat złożył Ministrowi Sprawiedliwości wymagane oświadczenie. Skarżąca Rada Izby Notarialnej w [...], pismem z dnia [...] maja 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu administracji skargę na ww. ostateczną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...]. W przedmiotowej skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez: – naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a to przez brak rozpatrzenia całości materiału zgromadzonego w sprawie w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; – naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez niewyjaśnienie w decyzji motywów rozstrzygnięcia, w szczególności brak wskazania dlaczego organ administracji uznał, iż oświadczenie o którym mowa w art. 8 pkt 44 lit. b ustawy o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, zostało przez kandydata złożone skutecznie i w terminie, jak zdaje się wynikać z uzasadnienia skarżonej decyzji oraz brak przeprowadzenia całego postępowania w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie ww. zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że ustawa o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów w przepisie art. 8 pkt 44 lit. b nakłada na osobę ubiegającą się o powołanie na stanowisko notariusza obowiązek złożenia oświadczenia lustracyjnego na ręce Ministra Sprawiedliwości. Organ wskazał, że ustawa nie tylko nie dawała precyzyjnej odpowiedzi, czy obowiązek ten może być wykonany po powołaniu, ale także nie określała, w jakim stadium postępowania należy go dopełnić w sytuacji, gdy powołanie nie jest ostateczne. Biorąc pod uwagę zapis art. 7 ust. 2 tej samej ustawy, organ podniósł, że skoro "oświadczenie lustracyjne składa się w chwili wyrażenia zgody na kandydowanie lub zgody na objecie lub wykonywanie funkcji", to jedynym właściwym momentem złożenia wspomnianego oświadczenia jest moment złożenia do Ministra Sprawiedliwości przez zainteresowanego wniosku o powołanie. Minister Sprawiedliwości nie rozstrzygnął w decyzji o przyjętej interpretacji przepisów stanowiących o obowiązku złożenia oświadczenia oraz o właściwym dla tego obowiązku terminie. W zaskarżonej decyzji, organ zacytował fragment przepisu art. 56 ust. 4 ww. ustawy i stwierdził, że wnioskodawca złożył Ministrowi Sprawiedliwości wymagane oświadczenie. Zdaniem strony skarżącej, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej organ odwoławczy (lub rozpatrujący skargę ponownie) winien od nowa ocenić całość zgromadzonego w sprawie materiału. Zatem nawet w sytuacji, gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie obejmował swym zakresem jedynie część zgromadzonego w sprawie materiału, nie zwalniało to organu od dokonania ponownej, wnikliwej i przede wszystkim całościowej jego oceny. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ odniósł się jedynie do nieznacznej części materiałów sprawy, ograniczając się do polemiki z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżona decyzja wskazuje jedynie, iż wcześniejsza decyzja Ministra została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa. W dniu [...] czerwca 2007 r. wpłynęła do Sądu odpowiedź organu na skargę. W niniejszej odpowiedzi Minister Sprawiedliwości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi z dnia [...] maja 2007 r. Minister Sprawiedliwości wskazał, że zarzuty podniesione w skardze nie są trafne. Podniósł, że nie doszło do naruszenia powoływanych w skardze przepisów. Zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 k.p.a. ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Zaskarżona decyzja została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa. Minister Sprawiedliwości dokonał oceny dowodów na przekonujących podstawach i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Swobodna ocena dowodów dokonana przez organ została dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i materialnego, a także z zachowaniem reguł tej oceny. Minister Sprawiedliwości wskazał, że zobowiązany jest dokonać szczególnej staranności przy ocenie kandydatury osoby ubiegającej się o powołanie na stanowisko notariusza, mając jednocześnie na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela wyjaśniając stan faktyczny sprawy. Obowiązkiem organu, wynikającym również z dbałości o interes społeczny (art. 7 k.p.a.) jest czuwanie, by działalność notariuszy była zgodna z prawem i gwarantowała pewność obrotu prawnego. Decyzja o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu jego siedziby kancelarii notarialnej jest decyzją opartą na tzw. uznaniu administracyjnym. Organ administracyjny w osobie Ministra Sprawiedliwości podejmując rozstrzygnięcie, wszechstronnie i wyczerpująco ocenił zebrany materiał dowodowy w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów. Minister Sprawiedliwości ocenił całokształt materiału dowodowego w sposób dokładny, rzetelny, bezzwłoczny, a wydana decyzja uwzględniająca interes kandydata, jak również interes społeczny zawiera wszystkie wymogi z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Organ wskazał, że niezasadny jest zarzut dotyczący błędnej interpretacji przepisów stanowiących o obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego oraz o właściwym dla tego obowiązku terminie. Organ podkreślił, że kandydat złożył Ministrowi Sprawiedliwości wymagane oświadczenie. Mając na uwadze, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło zgodnie z prawem bez cech dowolności i bez przekroczenia granic uznania administracyjnego, organ uznał skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Należy wskazać, że Minister Sprawiedliwości był uprawiony do samodzielnej oceny spełnienia przesłanek, wynikających z przepisu art. 11 i 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 42, poz. 369 z późn. zm.). Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42 poz. 369 z późn. zm.) notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Art. 11 i 12 tej ustawy określają natomiast kto może być powołany przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko notariusza. Decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza mają charakter uznaniowy. Do Ministra Sprawiedliwości należy wybór kandydatów do wykonywania zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedziby ich kancelarii. Należy wskazać, że o uznaniowym charakterze przedmiotowej decyzji świadczy użycie przez ustawodawcę w art. 11 ustawy prawo o notariacie zwrotu "...notariuszem może być ten, kto...". Przedstawione powyżej stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, w którym podkreśla, iż decyzja o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczenie kancelarii podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA w sprawach sygn. akt II SA 31/95 oraz II SA 559/97). Należy tu przytoczyć powołany powyżej wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1995 r., sygn. akt II S.A. 31/95, w którym Sąd wskazał, że "decyzja Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza osoby, która spełnia warunki określone w art. 11 i 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 22, poz. 91), jest wydawana w ramach uznania administracyjnego". Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji stwarza organowi możliwość działania na własną odpowiedzialność w ramach upoważnienia udzielonego przez ustawę. Decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jak każda decyzja, w której ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie konkretnej sprawy uznaniu administracyjnemu, nie oznacza oczywiście dowolności lecz ma umożliwić uprawnionemu organowi takie rozstrzygnięcie sprawy, które uwzględnia zarówno interes osoby zainteresowanej, jak i realizację celów ustawy. Potwierdza to Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał w wyroku z dnia 27 września 2005 r. w sprawie GSK 152/05 (Lex nr 194987), że w przypadku gdy organ działa na podstawie uznania, to wtedy jego szczególnym obowiązkiem jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania, bo przecież ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia i dlatego powinien wybrać rozstrzygnięcie optymalne. Zawsze organ jest zobowiązany mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W ocenie Sądu, powołując kandydata na stanowisko notariusza i wyznaczając jego siedzibę kancelarii notarialnej w K., Minister Sprawiedliwości nie wykroczył poza granice swobody uznania administracyjnego. Kandydat spełniał wszystkie wymogi formalne określone w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, do powołania na stanowisko notariusza. Minister Sprawiedliwości zgodnie z art. 10 ustawy prawo o notariacie zasięgnął opinii rady właściwej izby notarialnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd stanął na stanowisku, że Rada Izby Notarialnej w [...] nie wykazała zasadności stawianego organowi zarzutu, że powołał w drodze decyzji na stanowisko notariusza kandydata, który zdaniem strony skarżącej nie spełniał wymogów ustawy prawo o notariacie. Analizując stan faktyczny sprawy należy wskazać, że powyższy zarzut nie znajduje uzasadnienia. W myśl art. 13 ustawy prawo o notariacie, wniosek o którym mowa w art. 10 § 1 powinien w przypadku osoby urodzonej przed dniem 1 sierpnia 1972 r. zawierać oświadczenie lustracyjne, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. Zgodnie z treścią powołanego w skardze art. 56 ust. 4 ustawy z dnia 14 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów "osoba która po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal kandyduje lub ubiega się o objęcie funkcji publicznej, wymienionej w art. 4, ma obowiązek złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, przed objęciem funkcji". Przywołany art. 4 w pkt 47 ww. ustawy stwierdza, że osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu ustawy są adwokat, radca prawny i notariusz. W myśl art. 7 ust. 1 wspomnianej ustawy, obowiązek złożenia oświadczenia, dotyczącego pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., zwanego "oświadczeniem lustracyjnym", mają osoby, o których mowa w art. 4, urodzone przed dniem 1 sierpnia 1972 r. Ponadto art. 7 w ust. 2 wskazuje, że "oświadczenie lustracyjne składa się w chwili wyrażenia zgody na kandydowanie lub zgody na objęcie lub wykonywanie funkcji". Zgodnie z treścią art. 8 pkt 44 lit. b ww. ustawy, właściwym organem do przedłożenia oświadczenia lustracyjnego w stosunku do osoby ubiegającej się o wykonywanie zawodu notariusza jest Minister Sprawiedliwości. Sąd wprawdzie podziela stanowisko strony skarżącej, że na tle obowiązujących przepisów nie można wskazać precyzyjnego terminu wykonania obowiązku złożenia wspomnianego oświadczenia lustracyjnego, to jednak nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że powołanie kandydata nastąpiło niezgodnie z przepisami prawa, na skutek nieterminowego złożenia ww. oświadczenia. Należy zwrócić uwagę, że wspomniany art. 13 ustawy prawo o notariacie mówi tylko o konieczności dołączenia do wniosku oświadczenia lustracyjnego w przypadku osoby urodzonej przed dniem 1 sierpnia 1972 r. Natomiast art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, wskazuje, iż przedmiotowe oświadczenie składa się w chwili wyrażenia zgody na kandydowanie lub zgody na objęcie lub wykonywanie funkcji. Zdaniem Sądu dla przedmiotowej sprawy istotny jest zapis wspomnianego już art. 56 ust. 4 ww. ustawy, który stwierdza, że osoba ubiegająca się o objęcie funkcji publicznej (w tym wypadku notariusza), ma obowiązek złożenia oświadczenia lustracyjnego przed objęciem funkcji. Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie kandydat złożył ww. oświadczenie zgodnie z prawem, gdyż nie można mówić o objęciu funkcji notariusza przed złożeniem ślubowania wymaganego przez ustawę prawo o notariacie. Zgodnie z treścią art. 15 wspomnianej ustawy "przy powołaniu notariusz składa wobec Ministra Sprawiedliwości ślubowanie według następującej roty: "Ślubuję uroczyście jako notariusz powierzone mi obowiązki wypełniać zgodnie z prawem i sumieniem, dochować tajemnicy państwowej i zawodowej, w postępowaniu swym kierować się zasadami godności, honoru i uczciwości". Zdaniem Sądu użycie w cytowanym przepisie zwrotu "przy powołaniu notariusz składa wobec Ministra Sprawiedliwości ślubowanie..." wskazuje, że do czasu złożenia ślubowania nie można mówić o powołaniu wnioskodawcy (kandydata) na notariusza, mimo wydania przez organ stosownej decyzji w tym zakresie. W związku z tym należy stwierdzić, że do czasu złożenia wymaganego ślubowania, o którym mowa we wspomnianym art. 15, nie można także uznać, że nastąpiło objęcie funkcji publicznej, tj. w tym przypadku stanowiska notariusza. Reasumując należy podnieść, iż objęcie funkcji na stanowisku notariusza, nie może nastąpić wcześniej niż złożenie ślubowania (przed złożeniem), co również wynika z treści samego ślubowania. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kandydat złożył oświadczenie lustracyjne w terminie, gdyż ślubowanie miało miejsce w dniu [...] maja 2007 r., a wymagane oświadczenie zostało złożone Ministrowi Sprawiedliwości w dniu [...] kwietnia 2007 r., tj. przed objęciem funkcji na stanowisku notariusza. Należy zatem wskazać, że organ powołując w takich okolicznościach kandydata na stanowisko notariusza, nie wykroczył poza granice swobody uznania administracyjnego, a więc czynności dokonane przez organ są zgodne z prawem. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. W działaniu Ministra Sprawiedliwości, wydającego decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Organ wyjaśnił w sposób prawidłowy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest prawidłowa. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z przepisami prawa postępowania i nie dopuścił się uchybień formalnoprawnych w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.