IV SA/Wa 996/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2007r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 157 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1983r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w toku postępowania administracyjnego ustalił następujący stan faktyczny: Naczelnik Miasta i Gminy J., w dniu [...] stycznia 1980r. wydał decyzję nr [...], na podstawie której przejęto na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni ogólnej 5,08 ha położone na terenie wsi K. oraz o powierzchni 0,53 ha położone w J., stanowiące własność J. S. Przejęcie gospodarstwa nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin / Dz. U. Nr 32, poz. 140 /. M. S. - powinno być E. S. - jako następczyni prawna J. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r. Po rozpoznaniu tego wniosku, Wojewoda L. decyzją z dnia [...] maja 1983r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r. uznając, iż zostały spełnione warunki do przekazania gospodarstwa na rzecz Państwa, bowiem właściciel nie posiadał następcy, który spełniałby ustawowe warunki do objęcia gospodarstwa. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody L. z dnia [...] maja 1983r., Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] września 1983r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, iż przejęcie gospodarstwa było zgodne z ustawą. W takim stanie faktycznym M. S. wnioskiem z dnia 5 lutego 2003r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1983r. podnosząc, że organ nie rozpatrzył dokładnie sprawy pod względem merytorycznym oraz naruszył przepisy procedury administracyjnej. W ocenie skarżącej organ naczelny błędnie rozpatrzył sprawę w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, zamiast w trybie odwoławczym i przez to nie dokonał poprawnej jej oceny, mimo zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2004r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1983r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oceniał zasadność rozstrzygnięcia Wojewody L. z dnia [...] maja 1983r. w związku ze złożonym przez E. S. odwołaniem. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 kpa, dotyczący trybu odwoławczego, jak również sentencja decyzji organu naczelnego zawierała zwrot - "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję". Oznacza to, że organ naczelny rozpatrywał sprawę w trybie odwoławczym i tym samym nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2004r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc we wniosku, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1983r. została podjęta z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozpatrując ten wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1983r. została podjęta w trybie odwoławczym, w decyzji powołane są przepisy ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Ponadto została dokonana analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że w świetle obowiązujących wówczas przepisów, żaden z następców J. S. nie spełniał warunków do objęcia gospodarstwa, wobec czego był on zobowiązany przekazać swoje gospodarstwo na rzecz Państwa. Oczywista pomyłka, polegająca na użyciu przez organ naczelny w sentencji decyzji z dnia [...] września 1983r. zwrotu "odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika" nie może zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż z całokształtu decyzji wynika, że została wydana w trybie odwoławczym na podstawie art. 138 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2007r. złożyła M. S. wnosząc o jej uchylenie. Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1983r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2007r. wydana została w trybie nieważnościowym. Oceniana w tym trybie decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1983r. również wydana została w trybie nieważnościowym. Postępowanie nieważnościowe zostało uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego w ramach przepisów art. 156 - 159. Przepisy art. 156 - 159 kpa, regulują nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenie prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż rolą organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie, czy oceniana decyzja jest dotknięta jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Zadaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowym postępowaniu była weryfikacja decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1983r. pod kątem wystąpienia w niej przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oceniana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1983r. jest decyzją wydaną w postępowaniu odwoławczym w ramach trybu nieważnościowego. Postępowanie odwoławcze dotyczyło decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez Wojewodę L. w dniu [...] maja 1983r. w trybie postępowania nieważnościowego. Wojewoda L. w ramach postępowania nieważnościowego oceniał pierwszoinstancyjną decyzję Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r., którą na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin / Dz. U. Nr 32, poz. 140 / przejęto na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni ogólnej 5,08 ha położone na terenie wsi K. oraz o powierzchni 0,53 ha położone w J., stanowiące własność J. S. Jak wynika z sentencji decyzji Wojewody L. z dnia [...] maja 1983r. odmówiono nią stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r. Sformułowanie sentencji decyzji świadczy, że decyzja wydana została na podstawie art. 158 § 1 kpa, zgodnie z którym rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Może to być decyzja stwierdzająca nieważność, odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa czy decyzja o umorzeniu postępowania. Również z uzasadnienia decyzji wynika, że przedmiotem postępowania było wyjaśnienie kwestii, czy przyczyny nieważności faktycznie zaistniały przy wydawaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r. Po rozpoznaniu sprawy Wojewoda L. uznając brak zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa w ocenianej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r. wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. Mimo treści sentencji decyzji i jej uzasadnienia, Wojewoda L. jako podstawę prawną wydania decyzji wskazał art. 157 § 3 kpa. Podstawa ta została błędnie wskazana. Przy tej podstawie prawnej wydania decyzji jej sentencja powinna brzmieć, odmawiam wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. A postępowanie wyjaśniające powinno być ograniczone jedynie do zbadania kwestii formalnych dotyczących wszczęcia postępowania nieważnościowego takich jak: czy z żądaniem wystąpił legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, czy wskazane zostały podstawy z art. 156 § 1 kpa. Natomiast postępowanie to nie może odnosić się do kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Skoro Wojewoda L. badał kwestie zaistnienia przesłanek nieważnościowych i stwierdzając brak ich zaistnienia wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r., to decyzja ta wydana została na podstawie art. 158 § 1 kpa. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, po rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody L., decyzją z dnia [...] września 1983r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 3 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołana podstawa prawna art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz treść rozstrzygnięcia wskazują że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym. Z uzasadnienia decyzji wynika również, że organ odwoławczy badał decyzję Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r. pod kątem zaistnienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 kpa. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie znalazł podstaw do zakwestionowania tytułu prawnego J. S. do przejętego gospodarstwa oraz ustaleń, że żaden z jego następców nie spełniał łącznie ustawowych warunków do objęcia gospodarstwa. Z powyższego wynika, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej rozpatrzył sprawę w postępowaniu instancyjnym badając podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów z odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 1983r. Mimo procesowo prawidłowego rozpatrzenia sprawy, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji błędnie wskazał, że Wojewoda L. decyzją z dnia [...] maja 1983r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r. w sytuacji, gdy decyzja ta dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r. Sąd stanął na stanowisku, podzielając tym samym stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że błąd ten, poczyniony przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wprawdzie narusza przepisy prawa procesowego przez błędne wskazanie podstawy wydania decyzji pierwszoinstancyjnej tj. art. 157 § 3 kpa zamiast 158 § 1 kpa nie może być jednak zakwalifikowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. A tylko kwalifikowane naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w konsekwencji wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Z kolei odnosząc się do żądań skarżącej zgłoszonych w skardze a dotyczących uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1983r. i stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] stycznia 1980r. należy stwierdzić, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, a zaskarżoną w tym postępowaniu decyzją była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2007r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.