II SA/Ke 336/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2007r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania H. W. uchyliło w całości decyzję Starosty z dnia[...] znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji znak: z dnia [...] udzielającej M. S. zezwolenia na zbieranie i transport odpadów i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa decyzja została podjęta w wyniku wznowienia postępowania, wszczętego w dniu [...] na wniosek H. W.. W uzasadnieniu wniosku H. W. podała, że Starosta wydając M. S. zezwolenie na zbieranie i transport odpadów nie dopuścił jej do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, pomimo, że działka stanowiąca jej własność bezpośrednio graniczy z działką na której prowadzona jest ta uciążliwa działalność. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] podnosząc, że w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia [...] o odpadach właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje status strony postępowania albowiem czynności podejmowane na określonej nieruchomości mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Starosta wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] Decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 146 § 2 kpa. Starosta odmówił uchylenia decyzji udzielającej M. S. zezwolenia na zbieranie i transport odpadów, uznając, że przedmiotowe zezwolenie zostało wydane zgodnie z prawem, a zatem w sprawie mogłaby zapaść tylko decyzja zgodna z dotychczasowym rozstrzygnięciem, co wyklucza prawną możliwość jej uchylenia. Uchylając powyższą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania na skutek wniesionego przez H. W. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na nieprawidłowy sposób rozstrzygnięcia organu I instancji nie odpowiadający wymogom określonym w art. 151 § 2 kpa poprzez zaniechanie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto w ocenie organu II instancji Starosta nie przeprowadził ponownego postępowania co do istoty sprawy co uniemożliwia przyjęcie, iż w sprawie nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy w zaleceniach dotyczących dalszego toku postępowania wskazał również na konieczność zbadania sprawy pod kątem wystąpienia drugiej z negatywnych przesłanek uchylenia decyzji określonej w art. 146 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. S. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił organowi II instancji błędne przyjęcie, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tak co do sposobu rozstrzygnięcia jak i niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Zdaniem skarżącego upływ pięcioletniego terminu od dnia wydania decyzji stanowi przesłankę skutkującą brakiem możliwości jej uchylenia. Ustalenia powyższej przesłanki Kolegium mogło dokonać w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, brak było zatem podstaw prawnych do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, że "wyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym spornych okoliczności sprawy, skutkujące koniecznością uzupełnienia niekompletnego rozstrzygnięcia organu I instancji jak również w zależności od dokonanych ustaleń być może zmianą podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana przez Sąd decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest decyzją kasacyjną podjętą w trybie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie dyspozycja art. 138 § 2 kpa nie znajduje zastosowania, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia przez organ II instancji rozstrzygnięcia bez konieczności przekazywania sprawy do rozstrzygnięcia organowi I instancji. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999r. sygn.akt I SA 1956/98, Lex nr 48560 "organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 kpa. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty." Podobne stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r., w sprawie sygn. akt IV SA 1018/97, LEX nr 47227, podkreślając, że "treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały." Skład Orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w niniejszej sprawie podziela tę linię orzeczniczą, iż upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Stosownie do § 1 art. 146 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Bezspornie z akt administracyjnych w oparciu o które organ II instancji podejmował zaskarżone rozstrzygnięcie wynika, że decyzja z dnia [...] została doręczona M. S. w dniu [...] Wprawdzie w dacie wydania przez organ I instancji w dniu [...] decyzji odmawiającej na podstawie art. 146 § 2 kpa uchylenia decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów termin, o którym mowa wyżej jeszcze nie upłynął, ale decyzja ta wskutek złożenia od niej odwołania przez stronę nie stała się ostateczna i z tego względu organ II instancji zobowiązany był uwzględnić zarówno stan faktyczny jak i prawny istniejący w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Jak bowiem wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancynego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie co oznacza, że uwzględnia zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W dacie wydania przez organ II instancji decyzji [...] upłynęło już pięć lat od momentu doręczenia decyzji z dnia [...] jej adresatowi. Okoliczność ta powoduje, że organ decyzji tej jakkolwiek narusza ona prawo, nie mógł już uchylić, lecz jedynie stwierdzić, że wydana została z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga fakt, że po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu. Po upływie terminu przedawnienia nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nieuwzględnienie przez organ II instancji przesłanki określonej w art. 146 § 1 kpa powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.