I SA/Wa 130/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. i S. małżonków K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono, co następuje: Powołaną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cel publiczny z przeznaczeniem pod budowę pasów drogowych rozbudowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do granic miasta w ciągu drogi nr [...] zabudowanej nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiących własność M. i S. małżonków K., obciążonych hipotekami zwykłą i kaucyjną na rzecz Banku [...] SA Oddział w K.. Ponadto w decyzji tej ustalono odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie prawa własności w wysokości [...] złotych, zaliczono odszkodowanie na poczet hipotek i zobowiązano Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na złożenie odszkodowania do depozytu sądowego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu, a następnie przekazaniu odszkodowania do depozytu sądowego. Wojewoda określił termin wydania wywłaszczonej nieruchomości na dzień przypadający po upływie 30 dni od dnia doręczenia decyzji współwłaścicielom. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł adwokat W.C., jako pełnomocnik M. i S. małż. K., który zakwestionował wartość ustalonego przez rzeczoznawcę odszkodowania, co było spowodowane nie wzięciem przez rzeczoznawcę pod uwagę cen nieruchomości sąsiednich, zbyt krótki termin na wydanie nieruchomości oraz zarzucił, iż rzeczoznawca nie zapewnił właścicielowi czynnego udziału w oględzinach nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) ustawa ma zastosowanie także do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast, z tym że uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do tych dróg, wykonuje właściwy zarządca drogi. W przedmiotowej sprawie uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje Prezydent Miasta K. działający przez pełnomocnika, którym jest Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K.. W niniejszej sprawie na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., [...] na działkach położonych w K., obręb [...], oznaczonych jako nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha została ustalona lokalizacja drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] w K. na odcinku od ul. [...] do granicy miasta w ciągu drogi krajowej nr [...], do parametrów drogi [...]. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta K. wystąpił do Wojewody [...] o wywłaszczenie opisanej wyżej nieruchomości położonej w K., wobec czego stwierdzono, że wnioskiem objęte są wszystkie prawa rzeczowe przysługujące uprawnionym podmiotom do wywłaszczonej nieruchomości. W aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się odpis z dnia [...] stycznia 2006 r. księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. dla przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, że na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha ustanowione są hipoteki. Na podstawie art. 15 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Powołany przepis nie rozstrzyga o kwestii wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia innych praw rzeczowych do nieruchomości niż prawo własności i użytkowanie wieczyste. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 23 ustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), której art. 112 ust. 2 zawiera definicję instytucji wywłaszczenia. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy ( art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.). Wobec powyższego, skoro ustawodawca nie uregulował w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. kwestii wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia pozostałych praw rzeczowych na nieruchomości, należy uwzględnić zasadę wyrażoną w przepisie o charakterze lex generalis. Prawami rzeczowymi – poza prawem własności oraz prawem użytkowania wieczystego są prawa rzeczowe ograniczone wymienione wart. 244 § 1 Kc, tj. użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Wywłaszczenie jest wyjątkiem od ogólnych, cywilnoprawnych zasad przenoszenia prawa własności, prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych do nieruchomości, może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób. Istnieje obowiązek wyczerpania możliwości doprowadzenia drogą rokowań do zawarcia umowy cywilnoprawnej o przeniesienie własności albo innego prawa rzeczowego do nieruchomości. Natomiast uwzględniając przepisy lex specialis w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości pod drogi krajowe nie przeprowadza się rokowań, które w tym przypadku zastąpione zostały postępowaniem ofertowym. W przypadku stwierdzenia ograniczenia prawa własności wywłaszczanych działek służebnością, osobie, na rzecz której ustanowione jest prawo, powinna zostać przedstawiona oferta zniesienia służebności za odszkodowaniem, a dopiero w przypadku bezskuteczności trybu cywilnoprawnego istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu przymusowe odjęcie prawa rzeczowego jakim jest hipoteka. Wywłaszczenie hipoteki winno zostać dokonane za odszkodowaniem, przy uwzględnieniu zmniejszenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności o wartość wywłaszczonej hipoteki (art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, stosownie do treści ust. 2 tego artykułu wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, którzy w niniejszym postępowaniu winni oszacować wartość prawa własności i wartość hipoteki. W sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. organ wojewódzki nie prowadził postępowania w kwestii wywłaszczenia prawa hipoteki, nie została określona przez rzeczoznawcę wartość tego prawa, a prawo własności nie zostało pomniejszone o wartość ograniczonego prawa rzeczowego. Dla potrzeb postępowania został sporządzony operat szacunkowy z [...] czerwca 2006 r. Operat szacunkowy powinien być zgodny z przepisami wykonawczymi, o jakich mowa w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), w szczególności z § 36 rozporządzenia. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4), jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, wówczas wartość rynkowa jest określana według aktualnego sposobu jej użytkowania. Wywłaszczana nieruchomość zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego znajduje się na "terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi, istniejące/rozwojowe". Uwzględniając warunek dotyczący uwzględnienia przy wycenie transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi, rzeczoznawca powinien analizować transakcje obejmujące działki o takim samym przeznaczeniu w studium i nabywane przez inwestora na cele budowy dróg. W przypadku braku takich transakcji zastosowanie ma przepis § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W operacie z dnia [...] czerwca 2006 r. na podstawie którego zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczenie zgodnie z pkt 7 części 1.6. operatu "do wyceny wykorzystano transakcje działek przeznaczonych pod drogi publiczne w peryferyjnych strefach [...] w tym sprzedaże w pasie ulicy [...]". Jednakże brak jest wzmianki, czy porównywane nieruchomości miały takie samo przeznaczenie w studium. Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił okoliczności, iż stan wywłaszczanej nieruchomości określa się na dzień wydania decyzji o lokalizacji i okoliczność ta dotyczy wszystkich części składowych wywłaszczanej nieruchomości. Skoro według oświadczenia właścicieli nasadzeń dokonano po zakupie nieruchomości tj. od 2000 r. (okoliczność niekwestionowana przez strony), to nie powinno mieć miejsca przyjęcie siedmioletniego okresu wzrostu roślin. Odnosząc się do odwołania pełnomocnika właścicieli w zakresie dotyczącym zarzutu nie wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji za jaką cenę Dyrektor Zarządu Dróg w K. nabywał nieruchomości sąsiadujące z gruntami skarżących organ odwoławczy stwierdził, że żaden przepis prawa nie obliguje Wojewody do badania cen zbycia prawa własności działek sąsiednich. Odnosząc się do odwołania w zakresie dotyczącym kwestii ustalenia odmiennego terminu wydania spornej nieruchomości, z akt sprawy nie wynika aby odwołujący się w toku postępowania składali wniosek w tym przedmiocie, natomiast organ pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. termin wydania nieruchomości określił na dzień przypadający po upływie 30 dni od daty otrzymania decyzji wywłaszczeniowej przez właścicieli. W przypadku stosownego wniosku właścicieli wydaje się zasadne wystąpienie o udzielenie aprobaty przez inwestora na ustalenie dłuższego terminu wydania wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art.7 kpa i 77 kpa. Ponadto w kwestii załączonego do odwołania operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ odwoławczy stwierdził, że jest on niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią i jako taki nie ma mocy dowodowej, dodatkowo celem wyceny dokonanej w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2006 r. jest ustalenie wartości odtworzeniowej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie i podobnie, jak w operacie sporządzonym na wniosek organu, pominięta została wartość prawa rzeczowego – hipoteka, mająca – w ocenie organu odwoławczego- wpływ na cenę nieruchomości. Wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części polegającego na podjęciu niezbędnych czynności zmierzających do wywłaszczenia wszystkich praw na nieruchomości i ustalenia zgodnego z przepisami prawa odszkodowania za dokonane wywłaszczenie oraz wobec faktu, iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 kpa i przeprowadzenie przez organ odwoławczy w/w czynności postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa – uchylono zaskarżoną decyzję i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta K. Skarżący domagał się uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. Kwestionując w skardze uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. strona skarżąca zauważyła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jakoby w trakcie prowadzonych negocjacji (z właścicielem nieruchomości) na wnioskodawcy wywłaszczenia spoczywał obowiązek wystąpienia do wierzyciela hipotecznego z ofertą odstąpienia wierzytelności za cenę jej nabycia. Według skarżącego skoro zniesienie hipoteki za odszkodowaniem nie doprowadzi do przeniesienia prawa własności nieruchomości, to prowadzenie negocjacji z wierzycielem hipotecznym jest uzasadnione tylko w przypadku gdy właściciel nieruchomości wyrazi zgodę na jej zbycie w drodze cywilno – prawnej. W przeciwnym wypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na jej zbycie na określonych warunkach, prowadzenie negocjacji z wierzycielem hipotecznym należy uznać za bezzasadne i bezcelowe. Skarżący nie zgodził się również, z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiskiem Ministra Budownictwa, że nie zachodzą przesłanki określone w art.133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami upoważniające do orzeczenia o przekazaniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Według skarżącego - skoro konieczne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie wysokości odszkodowania dla poszczególnych wierzycieli hipotecznych, zachodzą trudne do przezwyciężenia przeszkody do wypłaty odszkodowania. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdził, że podniesione zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, znane były organowi, który w przeprowadzonym postępowaniu ustosunkował się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to jest w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie postępowanie takie przeprowadził, ale zawiera ono istotne wady i wymaga znaczącego uzupełnienia. W orzecznictwie sądowym ustalony został pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa, wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji cztery powody zdecydowały o uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej : 1) organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania w zakresie wywłaszczenia hipoteki i co się z tym wiąże nie została przedstawiona wierzycielowi hipotecznemu oferta zniesienia hipoteki za odszkodowaniem, 2) nie została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego hipoteka obciążająca wywłaszczoną nieruchomość, 3) błędne, zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że zachodziły przesłanki art.133 ustawy o gospodarce nieruchomościami i okoliczność ta stanowiła podstawę do zobowiązania do wystąpienia przez inwestora do sądu o przyjęcie odszkodowania do depozytu, 4) błąd w zakresie wyceny roślin przez przyjęcie 7 – letniego wzrostu roślin podczas, gdy stan wywłaszczonej nieruchomości określa się na dzień wydania decyzji o lokalizacji ( [...] września 2004 r.) a rośliny zostały posadzone w 2000 r. Kluczowe znaczenie w sprawie mają dwa pierwsze spośród czterech wyżej wymienionych powodów uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez organy obu instancji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.). Wspomniana ustawa nie reguluje jednak kwestii związanych z wywłaszczeniem nieruchomości obciążonych hipoteką, lecz w art.23 (rozdział 3 ustawy) stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Korzystając z tego odesłania organ odwoławczy wywiódł, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art.128 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a skoro tak to organ pierwszej instancji powinien dokonać wyceny hipoteki obciążającej wywłaszczoną nieruchomość, zwrócić się do wierzyciela hipotecznego z ofertą zniesienia hipoteki za odszkodowaniem, a dopiero w przypadku bezskuteczności trybu cywilnoprawnego wszcząć postępowanie administracyjne mające na celu przymusowe odjęcie prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka. Według organu odwoławczego wywłaszczenie hipoteki winno zostać dokonane za odszkodowaniem przy uwzględnieniu zmniejszenia odszkodowania za wywłaszczanie prawa własności o wartość wywłaszczonej hipoteki. Istotnie art.128 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, że: " Jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanawiane inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw". Powyższy przepis enumeratywnie nie wymienia praw rzeczowych objętych jego dyspozycją. Jest prawnie oczywiste, że w rozumieniu kodeksu cywilnego, innymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka ( art.244 §1 kodeksu cywilnego). Nie można jednak pomijać, że instytucja hipoteki jest uregulowana w przepisach ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. ( teks jedn. Dz.U. 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Stosownie do art. 65 ust.1 wymienionej ustawy : " W celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości." W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości odszkodowanie ulega zmniejszeniu o kwotę równą wartości tych praw w stosunku, w jakim część wywłaszczona pozostaje do całej nieruchomości. Jednakże, w ocenie Sądu, wartość ta może być ustalona, gdy przedmiotem wywłaszczenia są ograniczone prawa rzeczowe z wyłączeniem hipoteki, chyba że hipoteka obciąża udział współwłaściciela ( art. 65 ust.2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a przedmiotem wywłaszczenia jest obciążony hipoteką udział. Z samej istoty ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka wynika, że w razie wywłaszczenia fizycznie wydzielonej części nieruchomości niemożliwe jest ustalenie w jakiej części hipoteka obciąża wywłaszczoną część. Wynika to z samej istoty hipoteki. Skutkiem wywłaszczenia części nieruchomości jest bowiem podział nieruchomości przekształcający hipotekę zwykłą w hipotekę łączną. Przekształcenie to polega na tym, że w razie podziału nieruchomości obciążonej hipoteką hipoteka obciążająca dotychczas nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna). Wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna, może według swego uznania żądać zaspokojenia w całości lub w części z każdej nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również według swego uznania dokonać jej podziału pomiędzy poszczególne nieruchomości. Wynika to wprost z art.76 ust.1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Powstaje więc sytuacja, w której wywłaszczona część nieruchomości zostaje ex lege obciążona całą kwotą, w jakiej hipoteka została wyrażona. Kwota ta w większości wypadków przekracza wartość wywłaszczonej części nieruchomości. W tym stanie rzeczy nasuwa się pytanie, czy na odszkodowanie nie powinno się zaliczyć całej zabezpieczonej hipoteką wierzytelności. Odpowiedź na to pytanie może być tylko negatywna. Dyspozycją art.128 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte jest " zmniejszenie" odszkodowania w normalnej sytuacji obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Wyklucza to możliwość zaliczenia całej zabezpieczonej hipoteką łączną sumy pieniężnej na odszkodowanie w sytuacji, gdy przekracza ona wartość wywłaszczonej części nieruchomości, a jeżeli nawet nie przekracza, to sytuacja ta nie odpowiada hipotezie normy prawnej – art.128 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie podlega wykładni rozszerzającej na niekorzyść osoby wywłaszczonej. Przepisy regulujące wywłaszczenie godzą ze swojej natury w konstytucyjnie chronione prawo własności, a jednym z jego konstytucyjnie ustanowionych warunków jest słuszne odszkodowanie ( art.21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Odmienna wykładnia stanowiłaby naruszenie tego warunku a tym samym i konstytucyjnej gwarancji. Reasumując powyższe rozważania należy uznać, że art.128 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zmniejszeniu odszkodowania nie ma zastosowania w sytuacji, w której w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości obciążonej hipoteką ma miejsce podział nieruchomości i przekształcenie dotychczasowej hipoteki zwykłej w hipotekę łączną. Oznacza to, że w takim wypadku osobie wywłaszczonej należy wypłacić pełne odszkodowanie. Brak także jakichkolwiek podstaw prawnych do wpłacenia odszkodowania ( w całości lub części) do depozytu sądowego, ponieważ założeniem i przesłanką złożenia odpowiedniej sumy pieniężnej do depozytu sądowego musi być określona wierzytelność, a takiej - w rozważanym wypadku – ustalić nie można. Przesłanki warunkujące wpłacenie sumy pieniężnej do depozytu sądowego sprecyzował ustawodawca w art.133 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a zachodzą one wtedy, gdy : osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Żadna z wymienionych przesłanek w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie zachodzi, a zatem zarzuty skargi dotyczące tej kwestii Sąd uznał za nieuzasadnione. Podzielić natomiast należy stanowisko skarżącego w kwestii podnoszonego przez organ odwoławczy obowiązku przedstawienia wierzycielowi hipotecznemu oferty zniesienia hipoteki za odszkodowaniem i wyceny tej hipoteki. Stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii zostało oparte i wyprowadzone z brzmienia art.128 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który o czym była mowa wyżej, w ocenie Sądu nie ma zastosowania do hipoteki. Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis ten nie odnosi się do hipoteki ( patrz: Nieruchomości. Problematyka prawna. Gerard Bieniek. Wydawnictwo Lexis Nexis 2006, str.838). Jednoznacznie stwierdzić należy, że hipoteka ( jak również zastaw) nie mogą być przedmiotem wywłaszczenia. Zatem, w ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu odwoławczego nakazujące organowi pierwszej instancji wywłaszczenie hipoteki, jej wycenę oraz obowiązek przestawienia wierzycielom hipotecznym oferty "odszkodowania za wywłaszczenie hipoteki". Stanowisko organu odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego : art. 76 ust.1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jak również art. 128 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo nadmienić trzeba, że art. 175 ust.1 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku rzeczoznawcy sporządzającego operaty szacunkowe ( art.174 ust.3 i 3a ustawy) wykonywania tych czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Standardy zawodowe ustalają organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. W dacie sporządzania operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie oraz w dacie podejmowania decyzji obowiązywały "Standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych" wydane przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Zgodnie ze Standardem IV. 4 pkt 4 - Istnienia obciążeń hipotecznych nie uwzględnia się przy określaniu wartości nieruchomości. Jeżeli w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny jest wpisana hipoteka obciążająca tę nieruchomość, rzeczoznawca majątkowy winien, w ramach analizy stanu prawnego zbadać, jakie hipoteki są wpisane do księgi wieczystej, na czyją rzecz i w jakiej kwocie. Sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy spełnia te wymogi (załącznik nr [...] do operatu – protokół badania księgi wieczystej). Sąd uznał zatem zasadność zarzutu skargi, że Minister Budownictwa bezpodstawnie orzekł, iż organ wojewódzki naruszył obowiązujące przepisy poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w zakresie wywłaszczenia hipoteki. Na marginesie wypada zauważyć, że w sytuacji niespłacenia przez dłużnika hipotecznego długu wobec wierzycieli (banków) Skarb Państwa, który w drodze wywłaszczenia nabyłby własność nieruchomości obciążonej hipoteką w hipotetycznej sytuacji dochodzenia przez wierzycieli hipotecznych spłaty zaciągniętych kredytów, może wobec dłużnika dochodzić odpowiednich roszczeń. Wierzyciel hipoteczny nie może natomiast dokonać zajęcia nieruchomości wywłaszczonej pod drogę, gdyż nie pozwalają na to przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. " o drogach publicznych". Obowiązujący zarówno w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i zaskarżonej decyzji przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowił, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Uwagi organu odwoławczego odnoszące się do treści operatu nie mogły być uznane za wystarczające powody zastosowania art. 138 § 2 kpa. W decyzji przytoczono obszerne unormowania zawarte w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które miały w sprawie zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Wskazano następnie uchybienia w operacie takie jak brak wzmianki czy porównywane nieruchomości miały takie samo przeznaczenie w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Wątpliwości tego rodzaju mogły być przez organ odwoławczy usunięte w trybie przewidzianym w art. 136 kpa. Natomiast stanowisko organu odwoławczego w kwestiach podnoszonych w odwołaniu pełnomocnika małżonków K. od decyzji organu pierwszej instancji należy uznać za słuszne. Mając powyższe na uwadze koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, uwzględniającego powyższe uwagi. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.