III SA/Kr 501/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Bernadeta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 27 kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia 27 kwietnia 2007 r. Nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania A. D., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Zawoja w jedn. rejestrowej [...] przez zmianę współwładających i zmianę udziałów współwładających gruntami objętymi tą jednostką oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 2 kpa, art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. K. D. wnioskiem z dnia [...] .03.2006 r. wystąpił do Starosty Powiatu [...] o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków co do jednostki rejestrowej Nr [...] obrębu [...], przez wykreślenie jako współwładającego Spółkę Leśną A. D. (w dalszej kolejności A. D. jako jego spadkobiercy) i przywrócenie poprzedniego stanu, według którego zdaniem wnioskodawcy winien być wpisany jako władający udziałem jego ojciec E. D.. Starosta Powiatu [...] , decyzją z dnia [...] marca 2007 r. (wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy wobec uchylenia poprzedniej decyzji tego organu) z powołaniem na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dokonał zmiany w pozycji [...] jedn. rejestrowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w ten sposób, że wykreślił A. D. jako władającego gruntami objętymi tą jednostką, wpisał K. D. jako władającego oraz zmienił wysokość udziałów wykazanych w tej jednostce 22 osób (w tym K. D.). Organ I instancji uznał, że z dokumentacji założenia ewidencji gruntów wynikają nieścisłości i wskazał, że ujawnienie zmian co do władających i ich udziałów nastąpiło na podstawie oświadczeń stron oraz posiłkowego posłużenia się wypisem z KW [...] (obejmującej parcele gruntowe, a nie działki ewidencyjne). Zdaniem organu I instancji wprowadzona zmiana służy "wyłącznie celom podatkowym", a ustalenie właścicieli (współwłaścicieli) nastąpić może w drodze postępowania sądowego. Odwołanie od tej decyzji z wnioskiem o jej uchylenie i umorzenie postępowania wnosił A. D.. Uzasadniając swoje stanowisko podnosił, że decyzja zapadła z naruszeniem przepisów co do ustalenia kręgu uczestników postępowania, w tym bez udziału następców prawnych osób nieżyjących oraz, że oświadczenia stron nie mogły stanowić dowodu dającego podstawę do zmian. Kwestionował podstawę do wykreślenia go z ewidencji. W przekonaniu organu odwoławczego za uwzględnieniem odwołania w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji, przemawiają powody inne, niż wskazane w odwołaniu. Nawiązując do zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że w jednostce rejestrowej [...] obrębu [...] , obejmującej działki nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 stanowiące lasy i grunty leśne o pow. 17.6274 ha wpisanych jest kilkunastu współwładających tymi gruntami – działkami. Z poświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2006 r., wynika natomiast, że powyższe działki jako parcele katastralne objęte są Lwh [...] cd. KW [...] i Lwh [...] cd. KW [...] i stanowią przedmiot prawa współwłasności kilkudziesięciu osób. Organ wskazał na przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 o ewidencji gruntów i budynków, z których wynika, że przedmiotem ewidencji jest wykazanie (poza gruntami państwowymi i samorządowymi) tylko osoby ich właściciela (współwłaściciela), zaś władających wykazuje się tylko wówczas, gdy brak danych dotyczących właścicieli. Wskazano dalej, że zarówno wnioskodawca K. D. jak i organ I instancji w toku postępowania posługują się pojęciem "spółki leśnej", co stwarza domniemanie, że jednostką rejestrową [...] obr. [...] jest wspólnota gruntowa w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 z późn.zm.). Zarząd wspólnotą gruntową i zagospodarowanie gruntów wspólnoty należy do spółki ustanowionej w tym celu w trybie przewidzianym art. 14, mającej przymiot osoby prawnej i działającej na podstawie statutu. W myśl art. 18 ust. 2 ustawy, tylko zarząd spółki ustanowionej dla zarządu wspólnoty gruntowej jest legitymowany do zgłaszania w ewidencji gruntów zmian w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych. Ustalenie natomiast wykazów osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i wielkości udziałów uprawnionych we wspólnocie, należy do Starosty w odrębnym postępowaniu w drodze decyzji (art.8). Z tych względów ustalenie, czy przedmiotem ewidencji gruntów objętych jednostką rejestrową [...] obrębu [...] , są grunty stanowiące wspólnotę gruntową czy też grunty stanowiące współwłasność osób fizycznych, ma w przekonaniu organu odwoławczego doniosłość prawną, dla ustalenia jakie akty stanowić mogą podstawę wprowadzenia w ewidencji zmian, co do danych podmiotowych i ustalania wysokości udziałów. Wskazując na przepisy art. 9, 27, 28 i 29 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych organ podkreślił, że ustawa określa zasady ustalania udziałów uprawnionych we wspólnocie i zasady zbywania tych udziałów, a samo "oświadczenie o przeniesieniu współposiadania nieruchomości" złożone w postępowaniu ewidencyjnym, nie może skutecznie przenosić, udziału uprawnionego we wspólnocie gruntowej. Niewyjaśnienie powyższej okoliczności, w postępowaniu przed organem I instancji, uniemożliwia ustalenie rzeczywistego przedmiotu postępowania, tzn. ustalenie czy wniosek dotyczy zmian w ewidencji w odniesieniu do gruntów wspólnoty, czy też nie mających tego charakteru, a w konsekwencji uniemożliwia, ocenę legitymacji do żądania wprowadzenia w ewidencji zmian oraz ustalenie stron tego postępowania. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego uzasadnia oparcie decyzji na przepisie art. 138 § 2 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2007 r., z wnioskiem o jej uchylenie i "utrzymanie w mocy" decyzji organu I instancji złożył K. D.. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego, skoro organ wskazał, że decyzja I instancji uchyla i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia z innych powodów niż podniesione w odwołaniu, to wydał decyzję, którą żadna ze stron nie jest zainteresowana, a powinien oddalić skargę A. D.. Skarżący podniósł, że pojęcie spółki leśnej, którego używa nie jest pojęciem odnoszącym się do wspólnoty gruntowej i wskazując na przepis art. 3 ustawy, twierdził że obszar leśny już od lat 1930 był wewnętrznie podzielony miedzy współuprawnionych, a organ odwoławczy "nie może narzucić starostwu utworzenia spółki do zarządu..." jedn. ewid. [...] . Zdaniem skarżącego naruszony został art. 77 § 1 kpa, gdyż wyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego winno doprowadzić do ustalenia, że "prawowity współwładający E. D. mąż A. D. ...", został wykreślony w następstwie błędu pisarskiego. W dalszej części skargi, wywodził skarżący swoje następstwo po matce A. D. współwładającej nieruchomością objętą KW [...] oraz po ojcu E. D. i wskazywał, że A. D. wywodził swe następstwo po innej osobie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisem art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. W myśl przepisu art. 15 kpa jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Oznacza to, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ właściwy merytorycznie do rozpatrzenia odwołania (art. 127 § 2 kpa), zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) rozpoznaje skargę z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Rozpoznanie skargi na płaszczyźnie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na plan pierwszy wysuwa zatem kwestię, czy podjęcie rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 138 § 2 kpa było uzasadnione. Stan akt sprawy potwierdza zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, co prowadzi do wyżej wskazanej konstatacji o bezzasadności skargi. Sąd Administracyjny podziela wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty przemawiające za uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że pierwszoplanową kwestię stanowi ustalenie czy przedmiotem ewidencji są grunty mające właściciela i jakiemu podmiotowi przymiot własności przysługuje. Znajdująca się w aktach administracyjnych (k. 99-98) kserokopia poświadczenia prawa własności wydanego dnia 2006.03. [...] za nr Dz.Odp. [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] co do parceli objętych Lwh 37 cd. KW [...] i Lwh cd. KW [...] gm. kat. [...] nie zawiera opartej na przepisach Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. Nr 28, poz. 141) informacji, że księgi te utraciły moc prawną i zachowują tylko znaczenie dokumentów. Zgodnie zatem z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361), jeżeli oryginalny i aktualny wypis z ksiąg wieczystych potwierdzi ten stan, zarówno strony jak i organ związane są domniemaniem, że prawo własności ujawnione w księgach wieczystych jest zgodne ze stanem prawnym. Okoliczność natomiast, że ewentualnie część współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej nie żyje i są nieznani ich następcy prawni, nie jest równoznaczna z "brakiem danych dotyczących właścicieli nieruchomości" w rozumieniu § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Brak danych o następcach prawnych ujawnionych w księdze wieczystej właścicieli, sam przez się nie daje zatem podstaw do ujawnienia w ewidencji danych osób, które gruntem władają. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.), przedmiotem ewidencji co do danych podmiotowych są informacje dotyczące wykazania właściciela, a tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – wykazuje się nadto inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty budynki i ich części. W myśl przepisu art. 51 zawartego w przepisach przejściowych i końcowych powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji gruntów założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się osobę władającego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze w wyroku z dnia 1999.11.16 sygn. II SA 1260/99 (Lex. Nr 46220), przepis ten miał zastosowanie w okresie przejściowym – wprowadzania instytucji określonych ustawą z 17 maja 1989 i stanowił gwarancję dla władającego wówczas nieruchomością, że do czasu uregulowania własności gruntu – nie będącego państwowym lub samorządowym – będzie wykazywany jako podmiot w ewidencji gruntów (obok właściciela). Z ustaleń organu I instancji nie wynika przyczyna, dla której w ewidencji gruntów wykazuje się tylko władających, oraz od kiedy i na jakiej podstawie uwidacznia się te informacje. Zarazem trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że wykazanie współwładających ze wskazaniem udziałów we współwładaniu sugeruje, że w ewidencji wykazano udziały uprawnionych we wspólnocie gruntowej. Sam organ I instancji, jak i skarżący używali określenia "spółki leśnej". Istotą wspólnoty gruntowej zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 z późn.zm.) jest, iż grunty wspólnoty nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. (Zgodnie z art. 3 grunty podzielone przed datami określonymi tym przepisem na działki indywidualne lub, które uległy zasiedzeniu przed dniem wejścia w życie ustawy – nie były zaliczane do wspólnot gruntowych). Określenie w trybie art. 6 i 9 ustawy udziałów poszczególnych uprawnionych we wspólnocie w częściach ułamkowych nie jest zatem, odzwierciedleniem stanu władania określoną częścią gruntów wspólnoty gruntowej. Ustalenia nieruchomości, które stanowią wspólnotę gruntową oraz wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie dokonuje Starosta w drodze decyzji, w trybie postępowania przewidzianego art. 8 ustawy. Jest to jednak postępowanie inne, niż postępowanie ewidencyjne mimo, że do Starosty należy też kompetencja do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W tym postępowaniu organem wyższego stopnia względem Starosty orzekającego na podstawie art. 8 ust. 1 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jest samorządowe kolegium odwoławcze (Por. postanowienie NSA z dnia 2005.04.22 OW 177/04 – Lex Nr 169428). Słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, że w myśl art. 18 ust. 2 ustawy, tylko zarządowi spółki utworzonej do zarządu wspólnotą służy legitymacja do zgłaszania do ewidencji gruntów m.in. zmian co do obszaru wspólnoty i wykazu osób uprawnionych (a wiec i wielkości udziałów we wspólnocie). Ustalenie zatem, czy prawo własności będących przedmiotem sprawy działek służy osobom fizycznym, czy też grunty te stanowią wspólnotę gruntową w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wymaga rzeczywiście przeprowadzenia w znacznej części dalszego postępowania wyjaśniającego, co uzasadniało oparcie zaskarżonej decyzji na przepisie art. 138 § 2 kpa. Sąd zauważa, iż w sprawie zachodziła jeszcze jedna okoliczność uzasadniająca podjęte rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika bowiem, że jeszcze przed datą wydania decyzji przez Starostę w dniu 27 kwietnia 2007 r. nie żyło już kilka stron postępowania (M. B., A. B. i S. Ż.) a kierowane wezwania odbierały inne osoby. W późniejszym etapie zmarły jeszcze dalsze strony. Wydanie zatem decyzji przez organ I i II instancji, nastąpiło w warunkach wznowienia postępowania z przyczyny określonej art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).