IV SA/Wa 870/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2006r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2004r., którą ustalono lokalizację nowego przebiegu drogi krajowej nr 25 w granicach miasta K. i gminy S. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym. B. G. pismem z dnia 31 maja 2006 r. wystąpiła do Ministra Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. Wnioskodawczyni jako podstawę żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 2. Za rażące naruszenie prawa skarżąca uznała naruszenie poszczególnych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.)): tj. - art. 2 ust. 2 tej ustawy – poprzez przekroczenie trzymiesięcznego terminu wydania decyzji, - art. 5 ust. 1 pkt 3,4 tej ustawy – poprzez wydanie decyzji na wniosek, który nie zawierał mapy zawierającej projekty podziału nieruchomości, sporządzonej zgodnie z odrębnymi przepisami; oraz nie określał zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; - art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy – poprzez zaniechanie opinii wójta gminy co do zgodności przebiegu inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, - art. 5 ust. 5 tej ustawy – poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, - art. 7 ust. 1, 2 i 3 i art. 12 ust. 2 ustawy – poprzez pominięcie w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, nieokreślenie linii rozgraniczających teren i w konsekwencji niewskazanie linii podziału nieruchomości, wreszcie niewskazanie warunków wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa. - wskazała ponadto na błędne obwieszczenie o wydaniu decyzji. Minister Budownictwa decyzją z [...] października 2006r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego o ustaleniu lokalizacji drogi. Organ nie podzielił stanowiska strony, że przedstawione we wniosku argumenty świadczą o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wskazał, że postępowanie z wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, który wpłynął do organu w dniu 16 października 2003r. zostało zakończone poprzez wydanie decyzji w dniu [...] stycznia 2004r. a więc w terminie przewidzianym w przepisach obowiązującego prawa. Organ nie podzielił także zarzutu naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 3, 4, i 6 oraz art. 5 ust. 3 i 5 ustawy z uwagi na zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] bez opinii wójta gminy co do zgodności przebiegu i podziału z planem zagospodarowania. Podkreślił że elementem postępowania o ustalenie lokalizacji drogi jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, przy czym linie rozgraniczające teren stanowią linię nieruchomości. Oznacza to – zdaniem organu – że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi nie ma zastosowania administracyjny tryb postępowania wynikający z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Linie rozgraniczające teren, jak wynika z załączonych do decyzji map, stały się liniami podziału nieruchomości, a decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdziła ten podział. Nie podzielił także poglądu co do braku opinii wójta gminy co do zgodności przebiegu inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Minister Budownictwa stwierdził ponadto, że zarówno o wszczęciu postępowania w przedmiocie lokalizacji drogi, jak i o wydaniu decyzji w tym przedmiocie obwieścił w sposób zgodny z przepisami prawa. W konsekwencji Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Także orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie znalazł podstaw do zmiany zajętego stanowiska. Podniósł, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych istotnych dla sprawy nowych okoliczności i dowodów, które stanowiłyby przesłankę do uznania, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006r. wydana została z naruszeniem prawa. Tę decyzję B. G., działając poprzez swego pełnomocnika zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 2 ust.2, art. 5 ust. 1 pkt 3,4, art. 5 ust. 5, art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, art. 93 ust. 4 i 5 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywiodła jak we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dodatkowo zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia strony. Podniosła bowiem, że w treści decyzji wskazano jedynie jej imię i nazwisko, nie podano natomiast miejsca mieszkania. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważyć należy, ustosunkowując się do zarzutu skargi, czy organ pomijając w decyzji miejsce zamieszkania jej adresata, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającego na skierowaniu decyzji do podmiotu nie będącego stroną. Przepis art. 107 § 1 kpa stanowi, iż decyzja powinna zawierać oznaczenie strony. K.p.a. nie precyzuje sposobu tego oznaczenia. Zdaniem Sądu oznaczenie to powinno być tego rodzaju, aby wykluczało możliwość pomyłki co do podmiotu, którego decyzja dotyczy. Przyjmuje się, że oznaczenie osoby fizycznej polega na podaniu jej danych personalnych oraz adresu zamieszkania, jednak brak w przepisach prawa bezpośredniego uregulowania tej kwestii. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do wadliwego określenia strony postępowania. Podanie imienia i nazwiska adresata decyzji było wystarczające zarówno do jej zidentyfikowania jak i doręczenia zaskarżonej decyzji, zaś nieprawidłowość doręczenia nigdy nie była przedmiotem zarzutu w sprawie. Nie doszło więc, jak twierdzi skarżąca, do skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Praktyka wskazywania w treści decyzji wyłącznie imienia i nazwiska osób fizycznych będących stronami w sprawie nie stanowi naruszenia prawa skutkującego wręcz nieważnością decyzji, ani nawet wadliwości która może prowadzić do jej uchylenia. Przechodząc z kolei do badania legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności, podnieść na wstępie należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. W sprawie niniejszej spór dotyczy tego, czy organ ustalając lokalizację drogi dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia prawa oceniając, że decyzja, której unieważnienia domagali się skarżący, nie zawiera wad, które powodują konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Przede wszystkim trzeba wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest dwuetapowe. Najpierw organ bada dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 kpa), a dopiero gdy uzna, że może ono być prowadzone, bada decyzję merytorycznie pod kątem istnienia przesłanek jej nieważności i stwierdza nieważność decyzji lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa albo odmawia stwierdzenia nieważności (art. 158 kpa). Decyzje skarżone w sprawie niniejszej zapadły w drugim etapie postępowania. Do pierwszego etapu mającego na celu badanie dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w ogóle nie doszło. Organ nie przeprowadził bowiem tzw. postępowania rozpoznawczego, nie wydał postanowienia o wszczęciu lub decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W konsekwencji rozważania, jakie poczynił organ w uzasadnieniu swych decyzji były przedwczesne. Wskazane okoliczności mogłyby mieć znaczenie dopiero w wypadku ustalenia braku przeszkód podmiotowych i przedmiotowych dla wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jedynie uprzednie pozytywne zakończenie pierwszego etapu postępowania pozwoliłoby organowi na przejście do etapu drugiego - badania zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanek jej nieważności. W tym stanie rzeczy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, nie była uzasadniona. Uchybienie obowiązkowi badania czy nie istnieją przeszkody wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zważywszy na treść art. 31 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w kontekście informacji zawartej w piśmie uczestnika postępowania – Prezydenta Miasta K. z dnia 13 września 2007r. W szczególności z treści załączonego do pisma protokołu przekazania terenu budowy wynika, iż jeszcze przed wpłynięciem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dokonano przejęcia terenu, wydano pozwolenie na budowę oraz dokonano zgłoszenia rozpoczęcia robot budowlanych. Sąd zwraca ponadto uwagę na wadliwość sentencji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zadaniem sentencji jest wskazanie przedmiotu, istoty rozpoznawanej sprawy. Tymczasem dopiero z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wywnioskować można, że decyzja ta dotyczy nieważności decyzji wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...], nie zaś odnośnie całej decyzji, co powodowałoby zbieg przedmiotu orzekania ze sprawą objętą skargą o sygn. IV SA/Wa 868/07. Informacja taka powinna być zawarta w sentencji decyzji. Z przedstawionych względów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym , Sąd orzekł jak w sentencji.