I OSK 28/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska, Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 994/07 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 994/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...] (którą orzeczono o zwrocie 153 zł z tytułu nienależnie pobranej pomocy w formie gorących posiłków w szkole przyznanych decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...]), w zakresie dotyczącym terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i orzekającą, że kwotę 153 zł należy wpłacić w terminie 14 dni od daty otrzymania ostatecznej decyzji, w pozostałej zaś części utrzymującą w mocy wskazaną decyzję. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą Prezydenta m.st. Warszawy i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2005 r. przyznał J. D. świadczenie w formie zakupu gorących posiłków w szkole w okresie od 1 września 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. dla dziecka E. G. Decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], uchylił w całości wskazaną decyzję. Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. orzekł o obowiązku zwroty kwoty 153 zł z tytułu nienależnie pobranej pomocy. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 9 grudnia 2005 r. pozyskał informację od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., iż mąż J. D. w dniu 15 lutego 2005 r. wspólnie z bratem P. D. sprzedał lokal przy ul. [...] w W. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) - sprzedający uzyskali łącznie kwotę 230.000 zł. Organ wskazał, że w związku z powyższym dochód J. D. w miesiącu lutym 2005 r. wyniósł kwotę nie mniejszą niż 9.583,33 zł (w przypadku odprowadzenia należnego podatku kwotę nie mniejszą niż 8.946,50 zł). W tej sytuacji zgodnie z art. 98 ustawy o pomocy społecznej świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. Zaznaczył, że w przypadku J. D. prawo do zasiłku okresowego zostało ustalone w oparciu o nieprzekroczenie przez stronę kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 316 zł na osobę w rodzinie. Okoliczność, że J. D. w lutym 2005 r. posiadała wskazany, nieujawniony dochód oznacza, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie miała ona prawa do zasiłku okresowego. Dodał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji organ uznał, że pomoc społeczna w formie bezpłatnych gorących posiłków dla dziecka nie powinna być jej przyznana - jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. podniosła, że fakt sprzedaży mieszkania przez jej męża nie wpływa na jej sytuacje majątkową, albowiem sprzedane mieszkanie stanowiło otrzymany przez męża spadek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2007 r. stwierdziło, że rozstrzygniecie organu pierwszej instancji w części orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest prawidłowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania przez męża J. D. stanowi dochód rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi dochód w rodzinie to suma miesięcznych przychodów rodziny, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W wyniku uwzględnienia skargi J. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2007 r. oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które nie pozwoliło na pozostawienie ich w obrocie prawnym. Organy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały między innymi art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o pomocy społecznej, który stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Dodał, że wskazany przez organy przepis w zdaniu drugim zawiera odesłanie do art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącego, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Wyjaśnił także, że przepis ten wiąże się ściśle z określoną w art. 100 ust. 1 powołanej ustawy, ogólną zasadą pomocy społecznej kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W świetle powyższego na pracowniku socjalnym spoczywa obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zwłaszcza, jeżeli w danej sprawie zaistnieją okoliczności szczególne, do których ustawa o pomocy społecznej zalicza przykładowo sytuację, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy. W tej sytuacji podkreślił, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego należy dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa we wskazanym art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Sąd zarzucił, że z akt administracyjnych sprawy, jak i z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby pracownik socjalny rozważał możliwość wystąpienia z takim wnioskiem. Wskazał, że brak jest również jakiejkolwiek informacji świadczącej o tym, że o możliwości wystąpienia z takim wnioskiem została pouczona skarżąca, której w świetle powołanego przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej uprawnienie takie również przysługiwało. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy pomocy społecznej naruszyły przepis art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 104 ust. 4 oraz art. 98 ustawy o pomocy społecznej, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] października 2006 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że obowiązkiem organu administracji publicznej orzekającego w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej jest każdorazowe poprzedzenie wydania decyzji orzekającej o zwrocie takiego świadczenia postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz naruszenie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż z przepisu tego wynika spoczywający na pracowniku socjalnym obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Skarżący organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w sposób istotny wpływający na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niedokonania - z braku wniosku uprawnionego podmiotu - czynności wyjaśniających, mających na celu ustalenie, czy w sprawie zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, mógł mieć na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji. W uzasadnieniu zarzucił, że brak jest podstaw do podzielenia zaprezentowanego przez Sąd poglądu, że art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej obligował organy administracji publicznej orzekające w sprawie do poprzedzenia wydania decyzji dotyczącej obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Stosownie bowiem do art. 98 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Sformułowanie podlegają zwrotowi ma natomiast charakter normy związanej, a nie uznaniowej, a więc każde świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi i to niezależnie od dochodu rodziny zobowiązanej do zwrotu świadczenia - świadczenia te podlegają egzekucji administracyjnej. Dodał, że ustawodawca przewidział wyjątki od wskazanej zasady, odsyłając do odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jednakże zastosowanie tej instytucji możliwe jest dopiero po stwierdzeniu przez właściwy organ w prowadzonym odrębnie postępowaniu, że świadczenie nienależnie pobrane powinno zostać zwrócone i po wystąpieniu z odpowiednim wnioskiem przez pracownika socjalnego lub osobę zainteresowaną - bez takiego wniosku odstąpienie od żądania zwrotu jest niedopuszczalne. Gdyby nawet uznać, że obowiązkiem organów administracji orzekających w niniejszej było pouczenie strony o możliwości wystąpienia z takim wnioskiem, to brak jest podstaw do uznania, że niewywiązanie się z owego obowiązku może uzasadnić podjęcie przez organ administracji z urzędu działań mających na celu odstąpienie od żądania zwrotu takiego świadczenia. Odstąpienie przez organ administracji, przy braku odpowiedniego wniosku, od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia naruszyłoby dyspozycję art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej - gdyż art. 104 ust. 4 powołanej ustawy nie nakłada na pracownika socjalnego obowiązku przeprowadzenia analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz obowiązku rozważenia możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem. Jeżeli chodzi o postępowania prowadzone w trybie art. 98 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to są to dwa odrębne postępowania - pierwsze wszczyna się z urzędu i kończy je decyzja o charakterze związanym, natomiast drugie wszczyna złożony w tej sprawie wniosek a kończy je decyzja uznaniowa. Następnie organ zarzucił, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem obowiązek kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej służy przede wszystkim dobru osób korzystających z pomocy społecznej i polega na dostosowaniu rodzaju oraz wielkości świadczenia do rzeczywistych potrzeb strony, natomiast nie polega on na uczynieniu zadość wszystkim żądaniom oraz prowadzeniem postępowania w sposób, który sankcjonuje brak współpracy oraz składanie nieprawdziwych oświadczeń i zatajanie prawdy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowo administracyjnego. w tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 ze zm.) "Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio". Według art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej "W przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może dostąpić od żądania takiego zwrotu". W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej wykładni. Jedną z podstawowych zasad wykładni normy prawnej zawartej w przepisach prawa jest niedopuszczalność prowadzenia wykładni w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawa, kontekstu całej ustawy, kontekstu całego systemu prawa, a zatem zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnoszący skargę kasacyjną nie uwzględnia tych założeń i wykładni, a przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia jest sprzeczna z jej założeniami. Po pierwsze przy dokonaniu wykładni normy pierwszej przepisu art. 98 powołanej ustawy o pomocy społecznej nie można nie uwzględnić normy drugiej, która odsyła do odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania, zgodnie z zasadami wykładni wymaga rozważenia czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie należy zastosować wprost, czy należy zastosować odpowiednio z modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Dokonując w tym zakresie wykładni odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4, do którego odsyła art. 98 powołanej ustawy o pomocy społecznej, Sąd w pełni prawidłowo oparł się na regułach wykładni celowościowej, wychodząc od celów instytucji pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej). Rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, organ obowiązany jest wprost stosować art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 104 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który stanowi "Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", nie można wyprowadzić, że odstąpienie od zwrotu może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania egzekucyjnego. Z odesłania w art. 98 do art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, że to w toku ustalenia obowiązku zwrotu organ obowiązany jest uwzględnić okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu. To tylko gdy po wydaniu decyzji o zwrocie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, a zatem w sytuacji osoby wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności odstąpienia od zwrotu, organ może odstąpić od wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub wystąpić o jego umorzenie. Wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego prowadzi do wątpliwości prawnych co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej ustala stan faktyczny, który zapisany jest w normie prawnej stanowiącej podstawę prawną działania. Jeżeli w wyniku wadliwej wykładni normy prawnej wadliwie odkodował hipotetyczny stan faktyczny, to wadliwie ustalił też stan faktyczny sprawy rozpoznawanej i rozstrzyganej decyzją administracyjną. Zarzut zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. “c" P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nie jest usprawiedliwiony. Wadliwa wykładnia art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej była w następstwie wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji