I OSK 26/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska, Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 992/07 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] października 2006 r. nr [...] orzekł o zwrocie przez J. D. kwoty [...] zł nienależnie pobranego zasiłku okresowego od lipca 20005 r. do sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2005 r. pozyskał informację od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., że zgodnie z aktem notarialnym Rep. A nr [...], mąż strony w dniu [...] lutego 2005 r. wspólnie z bratem P. D., sprzedał lokal przy ul. [...] w W. Wobec dokonanej transakcji sprzedający uzyskali łącznie kwotę [...] zł. W związku z powyższym dochód strony w miesiącu lutym 2005 r. wynosił kwotę nie mniejszą niż 9 583,33 zł, a w przypadku odprowadzenia należnego podatku kwotę nie mniejszą niż 8 946,50 zł. W tej sytuacji Prezydent m.st. Warszawy przyjął, że świadczenie nienależnie pobrane – zgodnie z art. 98 ustawy o pomocy społecznej – podlega zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. Organ zaznaczył, że w przypadku J. D. prawo do zasiłku okresowego zostało ustalone w oparciu o nieprzekroczenie przez stronę kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 316 zł na osobę w rodzinie. Okoliczność, że strona w lutym 2005 r. posiadała dochód w wysokości nie mniejszej niż 9 583,33 zł, a w przypadku odprowadzenia należnego podatku kwotę nie mniejszą niż 8 946,50 zł oznacza, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, strona nie miała prawa do zasiłku okresowego. W sprawie nie występowały również szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu pierwszej instancji fakt, że strona zataiła przed organem, iż uzyskała jednorazowy dochód ze sprzedaży mieszkania oraz pouczona była o konieczności niezwłocznego informowania OPS o zmianie sytuacji majątkowej, stanowi dostateczne uzasadnienie do uznania, że zasiłek okresowy nie powinien być jej wypłacony, jest więc świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i orzekło, że kwotę [...] zł należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że rozstrzygnięcie orzekające o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił, że kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania przez męża J. D., mimo że było to mieszkanie otrzymane w drodze dziedziczenia i stanowiło odrębny majątek męża, stanowi dochód rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do przepisów tej ustawy dochód w rodzinie to suma miesięcznych przychodów rodziny, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Organ odwoławczy zaznaczył, że prawo do zasiłku okresowego zostało ustalone na podstawie oświadczenia J. D., że rodzina nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem dochód rodziny w lutym 2005 r. wynosił nie mniej niż 8 946,50 zł. Oznacza to, że strona nie posiadała prawa do zasiłku okresowego. Okoliczność, że strona zataiła przed organem, iż rodzina uzyskała jednorazowy dochód ze sprzedaży mieszkania, choć była pouczona o obowiązku mówienia prawdy oraz o konieczności niezwłocznego informowania Ośrodka Pomocy Społecznej o zmianie sytuacji majątkowej, uzasadnia stwierdzenie, że przyznany zasiłek nie powinien być wypłacony i jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego trudno uznać, że J. D. nie wiedziała o sprzedaży mieszkania przez męża. Uzyskane dochody ze sprzedaży mieszkania znacznie zaś zmieniły sytuację materialną rodziny J. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 992/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku okresowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga jest zasadna. Decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Organy uznały, że przyznanie J. D. decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2005 r. świadczenie w formie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł od lipca 2005 r. do sierpnia 2005 r. było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W związku z powyższym orzeczono o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 98 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści tego przepisu świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Artykuł 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis w zdaniu drugim zawiera odesłanie do art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Sąd podkreślił, że przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ochronę strony zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Przepis ten wiąże się ściśle z określoną w art. 100 ust. 1 powołanej ustawy ogólną zasadą pomocy społecznej kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Z powołanego przepisu art. 104 ust. 4 wynika, spoczywający na pracowniku socjalnym, obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zwłaszcza jeżeli w danej sprawie zaistnieją okoliczności szczególne. Do okoliczności szczególnych uzasadniających wystąpienie z wnioskiem, ustawa o pomocy społecznej zalicza przykładowo sytuację, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna zobowiązanego. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, jak i z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby pracownik socjalny rozważał możliwość wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Brak jest również jakiejkolwiek informacji świadczącej o tym, że o możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pouczona została skarżąca, której w świetle powołanego przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej uprawnienie takie również przysługiwało. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy pomocy społecznej naruszyły przepis art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 ust. 4 oraz art. 98 ustawy o pomocy społecznej, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji z 17 października 2006 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzutach naruszenia: 1) prawa materialnego, tj. art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że obowiązkiem organu administracji publicznej orzekającego w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej jest każdorazowe poprzedzenie wydania decyzji orzekającej o zwrocie takiego świadczenia postępowaniem wyjaśniającym, "w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia"; 2) prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że z przepisu tego "wynika, spoczywający na pracowniku socjalnym, obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia"; 3) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niedokonania z braku wniosku uprawnionego podmiotu – czynności wyjaśniających, mających na celu ustalenie, czy w sprawie zakończonej uchyloną decyzją Kolegium z [...] marca 2007 r. zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, mógł mieć – przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności sprawy – na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji. Na tych podstawach wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi jako bezpodstawnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) "Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Artykuł 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio". Według art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej "W przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może dostąpić od żądania takiego zwrotu". W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej wykładni. Jedną z podstawowych zasad wykładni normy prawnej zawartej w przepisach prawa jest niedopuszczalność prowadzenia wykładni w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawa, kontekstu całej ustawy, kontekstu całego systemu prawa, a zatem zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnoszący skargę kasacyjną nie uwzględnia tych założeń wykładni, a przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia jest sprzeczna z jej założeniami. Po pierwsze przy dokonaniu wykładni normy pierwszej przepisu art. 98 powołanej ustawy o pomocy społecznej nie można nie uwzględnić normy drugiej, która odsyła do odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania, zgodnie z zasadami wykładni wymaga rozważenia czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie należy zastosować wprost, czy należy zastosować odpowiednio z modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Dokonując w tym zakresie wykładni odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4, do którego odsyła art. 98 powołanej ustawy o pomocy społecznej, Sąd w pełni prawidłowo oparł się na regułach wykładni celowościowej, wychodząc od celów instytucji pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej). Rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie (pobranego świadczenia, organ obowiązany jest wprost stosować art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 104 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który stanowi "Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", nie można wyprowadzić, że odstąpienie od zwrotu może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania egzekucyjnego. Z odesłania w art. 98 do art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, że to w toku ustalenia obowiązku zwrotu organ obowiązany jest uwzględnić okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu. To tylko gdy po wydaniu decyzji o zwrocie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, a zatem w sytuacji osoby wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności odstąpienia od zwrotu, organ może odstąpić od wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub wystąpić o jego umorzenie. Wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego prowadzi do wątpliwości prawnych co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej ustala stan faktyczny, który zapisany jest w normie prawnej stanowiącej podstawę prawną działania. Jeżeli w wyniku wadliwej wykładni normy prawnej wadliwie odkodował hipotetyczny stan faktyczny, to wadliwie też ustala stan faktyczny sprawy rozpoznawanej i rozstrzyganej decyzją administracyjną. Zarzut zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony. Wadliwa wykładnia art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej była w następstwie wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.