IV SA/Wa 1779/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. sp. z o. o. w P. na informację Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o dyskwalifikacji materiału siewnego po ocenie polowej postanawia : 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu G. sp. z o. o. w P. cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. Pismem z dnia 1 sierpnia 2007 r. G. sp. z o. o. w P. wniosła skargę na informację nr [...] o dyskwalifikacji materiału siewnego po ocenie polowej z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Zaskarżonej informacji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 k. p. a., art. 7 k. p. a. i art. 107 k. p. a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie ( Dz. U. Nr 137, poz. 1299 ze zm. ), oraz art. 8 k. p. a. i art. 10 k. p. a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: a) błędne zastosowanie art. 47 ust. 1 pkt 6 ustawy o nasiennictwie, b) niezastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 2a ustawy o nasiennictwie i § 10 załącznika nr 2 rozdział II rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego ( Dz. U. Nr 29, poz. 189 ze zm. ). W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej informacji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2007 r. jest w istocie decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k. p. a. pomimo tego, że jest określane jako "informacja". Stosownie bowiem do art. 3 ustawy o nasiennictwie do spraw w niej uregulowanych stosuje się, chyba że ustawa stanowi inaczej, przepisy k. p. a. Skoro ustawa nie stanowi w tej mierze inaczej, to "informacja" z dnia [...] lipca 2007 r. jest decyzją. Zgodnie z art. 47 ust. 1a ustawy o nasiennictwie zaświadczeniem jest tylko informacja wydana przez organ pierwszej instancji, ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, iż jako zaświadczenia mogą być kwalifikowane jedynie świadectwa i informacje, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie. Skoro więc w żadnym innym przypadku ustawodawca nie przesądził o charakterze świadectw lub informacji, to ostateczna informacja wydana w trybie art. 52 ust. 3 ustawy o nasiennictwie jest decyzją administracyjną. Spełnia ona wszystkie warunki wystarczające do tego, by uznać ją za decyzję, a o charakterze aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. O ile ustawodawca chciałby nadać jej taki charakter, o jakim mowa w art. 47 ust. 1a ustawy o nasiennictwie, to wprowadziłby w art. 52 ustawy o nasiennictwie stosowne postanowienie na wzór tego, które znajduje się w art. 47 ust. 1a tej ustawy. Skarżący podniósł również, iż zaświadczenie nie może być "ostateczne", gdyż jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz z ich zmianą staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi rzeczy. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie jest ostateczne, to skarżący wyczerpał tok instancji i przysługuje mu skarga na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a w przypadku uznania jej przez Sąd za dopuszczalną - o oddalenie skargi jako bezpodstawnej. Zdaniem organu zaskarżona informacja z dnia [...] lipca 2007 r. jest - stosownie do art. 47 ust. 1a ustawy o nasiennictwie - zaświadczeniem, a na zaświadczenia skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o nasiennictwie na podstawie wyników poszczególnych ocen materiału siewnego, z wyjątkiem oceny tożsamości odmianowej oraz oceny, o której mowa w art. 41 ust. 8 i 9, podmiot dokonujący oceny wydaje stosowne świadectwo albo informację, które zgodnie z art. 47 ust. 1a pkt 1 ustawy o nasiennictwie stanowią zaświadczenia w rozumieniu przepisów k. p. a. Podmiotami uprawnionymi do wydawania świadectw oraz informacji, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o nasiennictwie, są nie tylko wojewódzki inspektor ochrony roślin i nasiennictwa i akredytowany kwalifikator, ale również - na mocy art. 52 ust. 2 ustawy o nasiennictwie - Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, który na podstawie art. 52 ust. 3 ustawy o nasiennictwie po ponownym dokonaniu oceny wydaje świadectwo lub informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a. ) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W sprawie niniejszej należało zatem przede wszystkim ustalić, czy będąca przedmiotem skargi informacja nr [...] o dyskwalifikacji materiału siewnego kostrzewy czerwonej po ocenie polowej, wydana przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w dniu [...] lipca 2007 r. stanowi akt lub czynność organu administracji publicznej poddany kognicji sądu administracyjnego. Wskazać należy, że ocena polowa materiału siewnego roślin rolniczych i warzywnych, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie ( Dz. U. z 2007 r. Nr 41 poz. 271 ze zm. ), dokonywana jest przez wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa właściwego ze względu na położenie plantacji na wniosek hodowcy lub upoważnionej przez niego osoby, która będzie prowadzić obrót materiałem siewnym objętym wnioskiem. Stosownie do treści art. 52 ust. 2 ustawy o nasiennictwie w przypadku, gdy składający wniosek o dokonanie oceny polowej nie zgadza się z wynikiem oceny zawartym w świadectwie albo informacji, wystawionych przez wojewódzkiego inspektora ochrony roślin, może zwrócić się do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z wnioskiem o ponowne dokonanie oceny. Natomiast w myśl art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o nasiennictwie podmiot dokonujący oceny na podstawie wyników oceny materiału siewnego: w przypadku uznania plantacji nasiennej za odpowiadającą wymaganiom wytwarzania, jakości zdrowotnej - wydaje świadectwo oceny polowej, zaś w przypadku dyskwalifikacji materiału siewnego, jeżeli materiał nie odpowiada wymaganiom wytwarzania, jakości lub zdrowotności wydaje - informację o dyskwalifikacji materiału siewnego. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 1a pkt 1 ustawy o nasiennictwie, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy o ochronie roślin oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 80 poz. 541 ), który wszedł w życie dnia 24 maja 2007 r., świadectwo oceny polowej i informacja o dyskwalifikacji materiału siewnego stanowią zaświadczenia w rozumieniu przepisów k. p. a. Wzory wyżej wymienionych świadectw i informacji określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2007 r. w sprawie wzorów świadectw i informacji dotyczących oceny materiału siewnego ( Dz. U. Nr 69, poz. 461 ) wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 47 ust. 10 i art. 47a ustawy o nasiennictwie. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż będąca przedmiotem skargi wniesionej przez G. sp. z o.o. z siedzibą w P. informacja z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o dyskwalifikacji materiału siewnego kostrzewy czerwonej po ocenie polowej wydana została po przeprowadzeniu ponownej oceny polowej, o której mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o nasiennictwie, przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa albowiem skarżący nie zgadzał się z wynikiem oceny polowej zawartym w informacji nr [...] o dyskwalifikacji materiału siewnego kostrzewy czerwonej po ocenie polowej z dnia [...] czerwca 2007 r. dokonanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w G. Z treści cytowanej normy wynika wprost, że Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa uprawniony jest wyłącznie do dokonania kolejnej oceny materiału siewnego. Oznacza to, że wyżej wymieniony przepis nie kształtuje po stronie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa uprawnień kontrolnych, w ramach których organ ten mógłby skontrolować czynności przeprowadzone przez wojewódzkiego inspektora ochrony roślin w trakcie oceny materiału siewnego czy też wydane przez organ stopnia wojewódzkiego zaświadczenie. Słuszność powyższej tezy potwierdza również przepis art. 53 ust. 3, który stanowi, iż po ponownym dokonaniu oceny Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wydaje świadectwo lub informację, będące zaświadczeniami w rozumieniu przepisów k. p. a. ( art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy o nasiennictwie ). We wszystkich bowiem przypadkach, w których ustawodawca uznał, że postępowania uregulowane w ustawie o nasiennictwie winny zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej wyraźnie dał temu wyraz w przepisach tej ustawy tj. w art. 14 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 57 ust. 5, art. 66 ust. 3, art. 67 ust. 2. Wobec powyższego argumentację strony skarżącej, iż zaskarżona informacja jest decyzją administracyjną Sąd uznał za niezasadną. Jak już wspomniano ustawodawca zdecydował, że zarówno świadectwa jak i informacje wydawane przez organy dokonujące oceny materiału siewnego są zaświadczeniami w rozumieniu przepisów k. p. a. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zostało wprowadzone do k. p. a. w wyniku nowelizacji w 1980 r. i uregulowane w dziale VII k. p. a. Postępowanie to ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego, a z uwagi na skąpą liczbę przepisów je regulujących ( art. 217- 219 k. p. a. ) i niewielki stopień sformalizowania jego czynności jest postępowaniem uproszczonym. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny zaświadczenie jest przewidzianym w przepisach prawnych potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby ( J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988 r., nr 2, s. 14 ). Zatem jest jedynie czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne ( aczkolwiek nie jest to jego głównym celem ) i nie stanowi aktu stosowania prawa. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Nie wiąże więc organu i wraz z ich zmianą zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe - odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom ( por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 47 ). Ma więc ono tylko znaczenie dowodowe, przemawia za nim domniemanie prawdziwości ( J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu, s. 16 ). Można je obalić innym dowodem, chyba że przemawiają przeciwko temu określone zakazy, czy specjalna procedura - np. rękojmia wiary ksiąg wieczystych. Pokreślić należy, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, iż z uwagi na charakter prawny zaświadczenia i jego skutki nie mieści się ono w zakresie kognicji sądów administracyjnych, określonej w art. 3 ustawy P.p.s.a. Nie stanowi bowiem ani decyzji, ani postanowienia, ani innego aktu lub czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bez wątpienia nie jest też aktem prawa miejscowego, innym aktem samorządu z zakresu administracji publicznej ani aktem nadzoru. Żadna ustawa szczególna nie przewiduje też jego kontroli. Stąd zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości brak kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do zaświadczeń ( por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2000 r., s. 1012; J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu, s. 16; K. Chorąży, Z.R. Kmiecik. Wydawanie zaświadczeń, kwestia nierozstrzygnięta w literaturze, Samorząd Terytorialny 2000 r., nr 6, s. 70 i d.; postanowienie NSA z 29 stycznia 1993 r. sygn. akt: II SA 2468/92, ONSA 1994 r., nr 2, poz. 58, wyrok NSA z 29 maja 2003 r., sygn. akt: II SA 1439/02, Wokanda 2004/2/36, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 4182/03, LEX nr 191994 ). W szczególności pojęcie zaświadczenia nie odnosi się do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Przez takie akty można bowiem rozumieć jedynie te, które w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością ( M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1, pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd terytorialny 2000 r., nr 1-2, s. 176 i n. ). Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że zaskarżona przez G. sp. z o.o. z siedzibą w P. informacja z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o dyskwalifikacji materiału siewnego po ocenie polowej, której treść jest zgodna z wzorem określonym w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2007 r., jest zaświadczeniem w rozumieniu działu VII k. p. a. ( art. 217 i nast. ) i w związku z tym nie podlega kontroli sądów administracyjnych. To z kolei oznacza, że skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1a ustawy P.p.s.a.