II SA/Go 406/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.K. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Stwierdzenie nieważności decyzji Uchylono zaskarżoną decyzję Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku znak: [...] Burmistrz ustalił – na wniosek Ł.B. – środowiskowe warunki zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego – budowy centrum handlowo- usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o numerach ewid. [...] i [...]. W dniu 24 marca do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek M. i R.K., reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego P.W., o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Burmistrza. Kwestionowanej decyzji wnioskodawcy zarzucali rażące naruszenie przepisów art. 10 §1, art. 39, art. 42 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: Kpa ) oraz rażące naruszenie prawa przepisu art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. – dalej jako: POŚ ). W uzasadnieniu wskazywali, iż przysługuje im status stron postępowania zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji środowiskowej jak i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę centrum usługowo – handlowego. Wywodzili, iż Burmistrz, wydając decyzję środowiskową, zastosował tryb przewidziany w przepisie art. 49 Kpa zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania o ile przepis szczególny tak stanowi. Zastosowanie wskazanego trybu do decyzji środowiskowych dopuszcza przepis art. 46a ust. 5 POŚ . Jednakże zdaniem wnioskodawców, nie mógł mieć on zastosowania w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji bowiem liczba stron postępowania nie przekraczała 20 wymaganych przepisem art. 46a ust. 5 POŚ. Wskazywali, iż prócz nich stronami w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej byli Ł.B.i, "R"- spółka z o.o., "S Polska"- spółka z o.o., G.B., C.B., M.M. , J.S., E. i J.D. oraz B. i J.K.. Podnosili, iż wobec braku podstaw do stosowania tryby wskazanego w art. 49 Kpa decyzja środowiskowa powinna być doręczana im i pozostałym stronom zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kpa dla doręczeń ( rozdział 8 Kpa ). Na tych samych zasadach powinni być zawiadamiani o czynnościach podejmowanych w toku postępowania i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 § 1 Kpa. Naruszenie tego obowiązku powoduje, że kwestionowana decyzja pozbawiła wnioskodawców możliwości wykonywania uprawnień strony i możliwości złożenia środków odwoławczych z uwagi na jej niedoręczenie, a tym samym rażąco narusza prawo. Jednocześnie, bez względu na rażący charakter wskazanego naruszenia prawa, decyzja środowiskowa jest nieważna z mocy prawa ( art. 11 POŚ ) jako podjęta z naruszeniem ustawy prawo ochrony środowiska. Spełniona zatem została również przesłanka nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem II instancji pozwoliło ustalić krąg stron postępowania, którymi są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych zamiarem inwestycyjnym oraz nieruchomości sąsiednich. Podzieliło pogląd wnioskodawców, iż stron liczba nie przekracza 20, a zatem brak było podstaw do stosowania przepisu art. 49 Kpa w związku z art. 46a POŚ. Jednakże niezapełnienie wnioskodawcom czynnego udziału w sprawie i nieprawidłowe doręczenie im rozstrzygnięcia stanowią podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a nie podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie przepisu art. 11 POŚ. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji naruszających przepisy prawa materialnego ochrony środowiska, a nie przepisy proceduralne. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. i R.K. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 11 POŚ poprzez błędne uznanie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku naruszenia przez organ administracji art. 46a POŚ i w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu. W wyniku rozpoznania wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2007 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając dotychczasowe ustalenia i wywody. Wskazało iż art. 11 POŚ może mieć wyłącznie zastosowanie do stwierdzenia nieważności decyzji, które naruszają przepisy prawa materialnego ochrony środowiska nie dotyczy natomiast sytuacji naruszenia w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej przepisów proceduralnych w zakresie niezapełnienia czynnego udziału stronom jak czy prawidłowego doręczania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podtrzymało pogląd, iż niezawiniony brak czynnego udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżących M. i R.K. zarzucał zaskarżonej decyzji, analogicznie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszenie przepisu art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 627 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż nie znajduje on zastosowania w przypadku naruszenia przez organ art. 46a ust. 5 Prawa ochrony środowiska. Wnosił w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji o raz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących wywodził, iż w związku z przepisem art. 11 POŚ, stanowiącym, iż decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna, w doktrynie wskazuje się, że przepis ten nadaje prawu dotyczącemu ochrony środowiska szczególną wartość, wyrażającą się w tym, iż odzwierciedlane w decyzji naruszenie prawa dotyczącego ochrony środowiska jest wystarczającą przesłanką nieważności tej decyzji. Innymi słowy nieważność decyzji z mocy prawa następuje tylko dlatego, iż decyzja narusza przepisy prawa dotyczącego ochrony środowiska, a w porządku prawnym istnieje art. 11 POŚ. Podkreśla się przy tym, iż wystarczającą wadą decyzji wywołującą jej nieważność jest naruszenie przez nią przepisów prawnych, dotyczących ochrony środowiska zawartych zarówno w ustawie Prawo ochrony środowiska, jak też w innych ustawach, a więc przepisów które są przepisami prawa materialnego z zakresu ochrony całego środowiska i poszczególnej jego części, są przepisami prawa ustrojowego, jeśli są one stosowane wyłącznie dla potrzeb ochrony środowiska, są przepisami prawa procesowego, jeżeli regulują procedury i podejmowane w ich toku czynności swoiście dla potrzeb ochrony środowiska. Zdaniem pełnomocnika skarżących, w świetle przytoczonych poglądów doktryny, jako błędne należy uznać stanowisko Kolegium , iż przepis art. 11 POŚ nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem naruszony został nie przepis materialny Prawa ochrony środowiska, lecz jedynie przepis o charakterze proceduralnym (art. 46a ust. 5 tej ustawy). Zdaniem skarżącego naruszenie przepisu art. 46a ust.5 POŚ stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Należy bowiem uznać za bezsporne, skoro wskazany przepis jest przepisem prawa procesowego, który swoiście dla potrzeb ochrony środowiska reguluje sposób doręczenia decyzji administracyjnej. Tym samym przepis tego artykułu musi zostać uznany jako dotyczący ochrony środowiska, czego konsekwencją jest nieważność decyzji wydanej z jego naruszeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się jej oddalenia podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga podlegała uwzględnieniu jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych, ale takich, które sąd administracyjny miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powołanej jako ppsa ) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu najistotniejszą okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy okazała się kwestia składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w jakim wydało ono zaskarżoną skargą decyzję. Jak wynika z akt administracyjnych w wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 roku brał m.in. udział członek Kolegium W.D.. On również uczestniczył w wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2007 roku, której wydanie wywołane zostało wnioskiem skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy ( art. 127 § 3 Kpa ). Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W myśl przepisu art. 27 § 1 zdanie pierwsze Kpa, również członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w takich samych przypadkach jak wskazane w art. 24 § 1 Kpa. Zaskarżona skargą decyzja nie została wydana w toku instancji ( art. 15 Kpa ) ale jak wskazano wyżej, w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o jakim mowa w przepisie art. 127 § 3 Kpa. W dniu 22 lutego 2007 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę w sprawie o sygn. II GPS2/06 stanowiącą, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze Kpa ma zastosowanie do do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa. Wskazać przy tym należy , iż pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 22 lutego 2007 roku był już uprzednio prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie. Podnoszono, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ma charakter zwykłego środka zaskarżenia, na co wskazuje odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań, że wprawdzie nie przenosi sprawy do organu wyższego stopnia, jednak ma cechę właściwą dla odwołania jaką jest wywoływanie skutku w postaci wstrzymania uzyskania przez zaskarżoną decyzję ( postanowienie ) przymiotu ostateczności. Wyraźnie akcentowano, iż stosowanie instytucji wyłączenia członka organu kolegialnego, orzekającego w postępowaniu wywołanym wnioskiem z art. 127 § 3 Kpa spowodowane jest potrzebą zapewnienia stronie w możliwie najwyższym do osiągnięcia stopniu gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oceniać skutki wskazanego uchybienia proceduralnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazać należy na przepis art. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W myśl przepisu art. 145 §1 pkt 3 Kpa, wznawia się postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją jeżeli została ona wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do przepisów art. 24, 25 i 27 Kpa. Treść powołanych przepisów wskazuje zatem jednoznacznie, iż zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Wobec charakteru wskazanych uchybień proceduralnych Sąd nie poddawał merytorycznej ocenie ani zaskarżonej decyzji, ani zarzutów podniesionych w skardze.