II SA/Bd 241/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2007r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...][...] w [...] z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 241/06 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...][...] w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielonego J.B. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku usługowego z nadbudowaną częścią mieszkalną przy ul. [...] w [...]. Organ zaznaczył, iż wydał swoje rozstrzygnięcie po rozpatrzeniu wniosku B.W. z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu wskazano na treść art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz.2016 ze zm.), z którego wynika, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, wobec czego wniosek B.W. o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia udzielonego J.B. winien zostać załatwiony odmownie. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie przez B.W., M.C., T.K., G. W., S. W., M.J., M.K., J.S., W.S., D.G., J. K., M. P., oraz A.S.. Odwołujący się powołali się na swe wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...].09.2005 r., stwierdzając, że jest ono żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu i dodali że żądanie doręczenia decyzji na użytkowanie wynika z prawa własności, skoro strefa ochronna obiektu wkroczyła w obszar sąsiedni. Odwołujący się domagali się przeprowadzenia ponownego postępowania naprawczego z uwzględnieniem przez organy nadzoru budowlanego interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Czynili zarzut braku rzetelnie przeprowadzonego postępowania naprawczego, oraz rażącego naruszenia prawa budowlanego poprzez nierespektowanie decyzji o warunkach zabudowy, jak też naruszenia przepisów art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz.U.06.129.902). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji uznając, iż w myśl art.59 ust.7 Prawa budowlanego jedynie inwestor jest uprawnionym do skutecznego ubiegania się o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie obiektu. Od powyższej decyzji została złożona skarga do Sądu przez B.W., M.C., T.K., G.W., S.W., M.J., M.K., J.S., W.S., D.G., J.K., M.P., oraz A.S.. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...][...] w [...] z [...] listopada 2005 r., a także decyzji tego organu z [...] września 2005 r., w sprawie udzielonego J.B. pozwolenia na użytkowanie spornego rozbudowanego budynku usługowego. W ich ocenie mają oni przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, z uwagi na to, że elementem kwalifikującym podmiot jako stronę w sprawie jest interes prawny lub obowiązek, a prawna kategoria interesu prawnego na której jest oparta legitymacja procesowa skarżących w żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego należy do prawa materialnego. Podnosili, że szkodliwe oddziaływanie obiektu narusza ich podstawowe prawo jakim jest prawo własności, tym bardziej, ze decyzja na użytkowanie obiektu wydana przez PINB [...] w [...] z [...].09. 2005 r. kierowana do J.B. nie określa warunków użytkowania obiektu – przez co pozwala naruszać podstawowe elementy ochrony środowiska, tym samym wkraczać w sferę praw właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zdaniem skarżących są oni legitymowani do żądania wznowienia postępowania i rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym art. 157 § 1 i 2 kpa, zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu. Podnosili też, że organy eliminowały ich z postępowania zatwierdzającego projekt, twierdząc że nie posiadają statusu strony, bo obiekt nie będzie emitował uciążliwości na nieruchomości sąsiednie, tak samo jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uznano ich jako stronę, twierdząc że ich interesy są skutecznie chronione przed uciążliwościami projektowanego i budowanego obiektu i w ten sposób inwestor bez przeszkód, bez decyzji na rozbiórkę rozebrał istniejący obiekt na którym miał zgodnie z pozwoleniem dokonać nadbudowy i rozbudowy i rozpoczął od fundamentów samowolną budowę nowego obiektu o odmiennym przeznaczeniu i funkcji, skutkiem czego w miejsce pomieszczeń mieszkalnych na piętrze zbudowano pomieszczenia na hotel, a w parterze zamiast kawiarenki osiedlowej czynnej od 9-22, zbudowano pomieszczenia na działalność rozrywkową, restaurację z barem alkoholowym i cało nocną dyskoteką na około dwieście osób, czynną do białego rana, co należy uznać za zbudowanie i uruchomienie przez inwestora obiektu o rażąco odmiennym przeznaczeniu i funkcji niż założono w decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę. Skarżący wyjaśnili też, że w wyniku ich interwencji, Prezydent Miasta [...] wycofał z obiegu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę - decyzją z [...].07.05 r. z powodu rażących odstępstw inwestora od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a inwestor lekceważąc to, bez pozwolenia na użytkowanie uruchomił obiekt w kwietniu 2005 r. w zakresie funkcji zapisanej w zaświadczeniu o działalności gospodarczej z [...].04.2005r i obiekt od kwietna 2005 r. emituje uciążliwości na odległość około 200 m w głąb nieruchomości sąsiednich. Skarżący stwierdzili również, że PINB [...] przystąpił do legalizacji samowolnie zbudowanego obiektu, jednak nie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem organ uknuł z premedytacją fałszywą tezę że rażące odstępstwa inwestora od pozwolenia na budowę dotyczą tylko wnętrza obiektu i nie zwiększają oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, a następnie wydano pozwolenie na użytkowanie z [...].09.2005 r. z pominięciem obwarowań dotyczących ochrony praw i interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Wobec odrzucenia postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 23 stycznia 2007 r. skargi wobec M.C., T.K., G.W., S.W., M.J., M.K., J.S., W.S., D.G., J.K., M.P., A.S., osoby te uzyskały status uczestników postępowania, a B. W. zachował status skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, opierając się na dotychczasowej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rozpatrując skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie za art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd zwrócił uwagę na uchybienie, które nie było objęte zarzutami skarżącego, a spowodowało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w/w ustawy skutkuje to uchyleniem zaskarżonych decyzji. W rozpoznawanej sprawie, decyzja zaskarżona oraz ją poprzedzająca, zostały wydane bez uprzedniego wniesienia przez B.W. wniosku o wznowienie postępowania. Przed wyznaczeniem terminu rozprawy, Sąd wezwał organ odwoławczy do nadesłania tego wniosku w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że organy obu instancji nie posiadają w/w dokumentu (vide: k.83 akt sądowych). W odpowiedzi na co organ nadesłał notatkę służbową z [...].09.2007 r., sporządzoną na okoliczność wizyty strony w siedzibie organu I instancji (vide: k. 85-86 w/w akt). Z treści tejże notatki nie wynika jednak by B.W. złożył wniosek o wznowienie postępowania (vide: k. 86 w/w akt). Wobec twierdzenia skarżącego w trakcie rozprawy, że składał wniosek o wznowienie postępowania i posiada kopię wniosku z poświadczeniem złożenia go w organie, Sąd zobowiązał stronę do przedłożenia tego dokumentu pod rygorem uznania, że nie posiada go (vide: k. 248-249 w/w akt), co jest jednoznaczne z brakiem udowodnienia tej okoliczności. Jakkolwiek skarżący przedłożył wniosek o wznowienie postępowania, lecz bez adnotacji organu o złożeniu go w jego siedzibie (vide: k. 252 w/w akt). W tej sytuacji, Sąd przesyłając kopie tego dokumentu zobowiązał organ odwoławczy do wyjaśnienia, czy skarżący składał organowi w/w pismo, pod rygorem uznania, że pisma takiego strona nie składała (vide: k. 260-261 w/w akt). W odpowiedzi na powyższe organ odwoławczy w piśmie z [...] lipca 2007 r. poinformował Sąd, że skarżący nie złożył w/w wniosku, dodając, że całość akt została przekazana Sądowi (vide: k. 263 w/w akt). W świetle powyższego należy jednoznacznie stwierdzić, że decyzje organów obu instancji odmawiające wnioskowi B.W. z [...] września 2005 r. wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną udzielającą J.B. pozwolenia na użytkowanie, zostały wydane bez istnienia tego wniosku, którego przedmiot miał dotyczyć - wg. treści decyzji organów - wznowienia postępowania. Zgodnie z art.147 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Żądanie wznowienia złożone przez stronę, aby wywołało skutek prawny, powinno odpowiadać wymogom z art. 63 k.p.a. Jeżeli bowiem podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, co wynika z przepisu art. 64 § 2 kpa. W sytuacji więc braku wniosku o wznowienie, pomimo twierdzenia strony o jego złożeniu, nie sposób jest poczynić ustalenia, czy zachodziły przesłanki do rozpoznania żądania, czy też do pozostawienia podania bez rozpoznania. Brak było też warunków by ustalić organ właściwy do rozpoznania podania o wznowienie postępowania, albowiem z przepisu art. 150 kpa wynika, że nie zawsze właściwym jest ten organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Przepis art. 150 § 2 kpa stanowi bowiem, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, to o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, a więc w przypadku przedmiotowej sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Wobec braku wniosku o wznowienie postępowania i braku określenia w decyzji pierwszoinstancyjnej podstaw podania o wznowienie nie sposób ustalić, więc czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w [...] był właściwym organem do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Ponadto wreszcie istotne jest, że wobec braku podania o wznowienie postępowania, nie sposób jest stwierdzić woli strony w przedmiocie żądania wzruszenia decyzji ostatecznej poprzez wznowienie postępowania, co jest szczególnie istotne w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący B. W. i część uczestników złożyło podanie z [...] października 2005 r., o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (vide: k. 102-103 akt administracyjnych organu I instancji, tom II). W wyniku tego podania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję z [...] września 2005 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, która następnie została uchylona decyzją z [...] stycznia 2006 r., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (vide: k. 13, 92 akt sądowych). Złożenie przez stronę podania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu jest istotną okolicznością, albowiem naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba bowiem mieć na względzie, że na system weryfikacji decyzji ostatecznych na drodze postępowania administracyjnego składa się nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z 2000.01.25, w sprawie I SA 286/99, LEX nr 55756; wyrok NSA z 1999.01.18, w sprawie IV SA 116/97, LEX nr 46651; oraz wyrok NSA z 1998.03.11, w sprawie IV SA 412/96, LEX nr 45179). W sytuacji złożenia przez stronę dwóch podań o zastosowanie więcej niż jednego trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej lub żądania alternatywnego w tym zakresie, na organach ciąży więc obowiązek pouczenia strony o obowiązujących trybach nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, oraz o zasadzie możliwości zastosowania tylko jednego z nich, a następnie obowiązek prowadzenia postępowanie tak, aby skarżący w postępowaniu nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Wyraża to przepis art. 9 kpa, stanowiący, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Tego rodzaju powinności wypływają z utrwalonej w orzecznictwie zasady ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika pożądany w demokratycznym państwie prawa skutek, iż nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu o odnoszących się doń działaniach organów państwa jako prawidłowych i odpowiadających prawu (por. orzeczenia TK - K. 3/89, K. 3/90, K. 14/91, K. 15/91; także orzeczenie SN z 14 lutego 1991 r. I PRN 1/91). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone, niezależnie od tego, że w chwili obecnej skarżący dowodzi tej okoliczności. W konsekwencji istniały podstawy do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania tej instancji. Należy też na marginesie zauważyć, że organy przeszły do porządku nad faktem złożenia odwołania przez B. W., M. C., T. K., G. W., S. W., M. J., M. K., J. S., W. S., D. G., J. K., M. P., oraz A. S., przy podpisaniu odwołania jedynie przez B. W.. W odwołaniu powoływał się on co prawda na pełnomocnictwo udzielone mu przez pozostałych skarżących, lecz w aktach administracyjnych dokumentu tego brak. W tej sytuacji na organie odwoławczym ciążył obowiązek wezwania B. W. o nadesłanie pełnomocnictwa, a w przypadku nienadesłania go, organ winien był wezwać pozostałych odwołujących się do podpisania odwołania pod rygorem orzeczenia o niedopuszczalności odwołania w stosunku do stron, które go nie podpiszą. Tymczasem organ odwoławczy bez podjęcia wskazanych czynności procesowych bezpodstawnie uznał, że stronami postępowania są jedynie B. W. i inwestor J. B., doręczając jedynie im odpis zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 152 w/w ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.