II SA/Łd 1232/05

Dnia 18 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. w Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A." administratorowi bloku mieszkalnego nr [...] przy ul. A. 4 w Ł. wyposażenie klatek schodowych budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Podstawę prawną decyzji stanowią przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.), art. 104 i art. 107 § 1 i 3 oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przepisy § 11 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121 po. 1138) w związku z § 207 ust. 2 § 246 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. 75, poz. 690), w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Termin wykonania nałożonego obowiązku Komendant ustalił na dzień 31 grudnia 2007 roku. Jednocześnie organ wskazał, iż na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazany obowiązek może być spełniony w inny sposób niż podany w rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w wymienionym przepisie. Organ I instancji ustalił, iż zgodnie z § 246 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w budynku takim, jak blok nr [...] przy ul. A. 4 dopuszcza się wykonanie klatek schodowych, stanowiących drogę ewakuacyjną wyłącznie dla stref pożarowych ZL IV, bez przedsionków oddzielających je od poziomych dróg komunikacji ogólnej, jeżeli klatki schodowe są wyposażone między innymi w urządzenia zapobiegające zadymianiu lub samoczynne urządzenia oddymiające uruchamiane za pomocą systemu wykrywania dymu. Takich urządzeń w badanym bloku nie stwierdzono. Organ podkreślił, że powyższe standardy bezpieczeństwa wynikały także z przepisów obowiązujących w dacie budowania przedmiotowych bloków. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Komendant Miejski PSP wyjaśnił, iż kwestie bezpieczeństwa pożarowego w budynkach istniejących regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, określające warunki techniczne będące podstawą do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi. Jednym z takich warunków jest niezapewnienie możliwości ewakuacji ludzi poprzez niezabezpieczenie dróg ewakuacyjnych przed zadymieniem, w sposób określony w przepisach techniczno – budowlanych. W konkluzji Komendant podkreślił, iż urządzenia zapobiegające zadymianiu lub służące do usuwania dymu, w razie pożaru ograniczają skutki pojawienia się w obiekcie dymu oraz toksycznych gazów, odprowadzając je na zewnątrz i tym samym poprawiając warunki bezpieczeństwa osób przebywających w budynku. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa A. wskazała, iż przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1138), jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zawierają regulacji prawnych, nakazujących ich stosowanie do obiektów wzniesionych na podstawie przepisów przeciwpożarowych i techniczno – budowlanych obowiązujących w dniu ich wzniesienia. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ..., przepisy wskazanego aktu nie powodują skutków prawnych w stosunku do budynków, dla których została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia w życie powołanego rozporządzenia. Spółdzielnia wskazała, iż obiekty objęte decyzją organu I instancji nie zostały poddane nadbudowie, przebudowie ani zmianie sposobu ich użytkowania. W ocenie strony skarżącej niezasadne jest nakładanie na Spółdzielnię, która eksploatuje i zarządza zasobami mieszkaniowymi budowanymi kilkadziesiąt lat temu obowiązków, które wiążą się z przebudową bądź też dostosowaniem znajdujących się w nich instalacji przeciwpożarowych do obecnie obowiązujących w tym zakresie wymogów. Wskazała, iż eksploatowane przez nią zasoby mieszkaniowe są stare, zrealizowane wg realiów prawnych i projektowych obowiązujących w dacie ich budowy. Dodatkowo podniosła, że zarządzane przez nią budynki zamieszkałe są głównie przez osoby starsze, w związku z czym Spółdzielnia nie dysponuje środkami finansowymi, które mogłaby zostać przeznaczone na wykonanie nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Staży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 107 i 138 § 1 k.p.a., w związku z art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]. Uzasadniając decyzję Komendant Wojewódzki wskazał, iż przeprowadzone w bloku [...] na osiedlu "B" im. M. K. przy ul. B. 27 w Ł. czynności kontrolno – rozpoznawcze wykazały m.in., że brak klap oddymiających , drzwi do piwnic i na ostatniej kondygnacji budynku w wykonaniu zwykłym, Komendant wyjaśnił, że powołane przez organ i instancji przepisy stanowią podstawę do oceny stopnia zagrożenia użytkowanego budynku dla bezpieczeństwa ludzi. Organ odwoławczy zaznaczył, iż projekt techniczny budynku faktycznie nie przewidywał oddymiania klatki schodowej, przewidywał jednak inne zabezpieczenie w postaci wyposażenia obiektu w drzwi dymoszczelne do piwnicy i na korytarz na XI kondygnacji oraz do wszystkich mieszkań. W ocenie organu wyposażenie obiektu w urządzenia zapobiegające zadymianiu lub służące do usuwania dymu stanowi niezbędne minimum, które w istotny sposób wpłynie na poprawę warunków bezpieczeństwa lokatorów, w sytuacji ewentualnego pożaru. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. kosztów postępowania. Strona skarżąca ponownie podniosła, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej nakładają obowiązki dostosowania budynku wybudowanego w 1970 roku, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, do uregulowań zawartych w aktualnie obowiązujących przepisach, do czego brak podstaw prawnych W ocenie Spółdzielni wskazane akty nie zawierają w swej treści jednoznacznie brzmiących przepisów przejściowych, które regulowałyby problematykę dostosowania istniejących budynków i zakresu tego dostosowania do obecnie obowiązujących przepisów. Wskazała, iż przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowi, że przepisy tegoż rozporządzenia, dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego stosuje się do budynków istniejących. W ocenie Spółdzielni wskazany przepis §207 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych... może mieć zastosowanie jedynie w przypadku przebudowy, nadbudowy bądź zmiany sposobu użytkowania budynku. Zdaniem strony skarżącej zaprezentowane stanowisko wynika z § 2 ust. 2 przywołanego rozporządzenia. W końcowej części skargi Spółdzielnia stwierdziła, że nie do pogodzenia z zasadami zaufania do państwa i zaufania do prawa, czyli z zasadą praworządności określoną w art. 6 i 7 k.p.a. oraz z zasadą zaufania do organów państwa, określoną w art. 8 k.p.a. jest wydawanie decyzji administracyjnych opartych na przepisach pozaustawowych (rozporządzeniach), nakładających istotne obowiązki dostosowywania istniejących budynków, wykonanych, oddanych do eksploatacji zgodnie z prawem obowiązującym w dacie ich wykonania i oddawania do eksploatacji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek organ wskazał, iż obowiązujące przepisy nie uzależniają poziomu bezpieczeństwa od daty wzniesienia budynku. Regulacje oparte na ustawie o ochronie przeciwpożarowej mają charakter powszechnie obowiązujący. Organ stwierdził, że decyzja wydana została na podstawie zgromadzonej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy na podstawie i w granicach określonych w przepisach prawa. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego PSP podjęto wszelkie kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Za bezpodstawny uznał również wysuwany w skardze zarzut braku pogłębienia w toku prowadzonego postępowania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Wskazał, iż strona skarżąca była każdorazowo informowana przez organy I i II instancji na podstawie jakich przepisów prawnych należy wypełnić obowiązki zawarte w decyzjach administracyjnych z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jak również zostały przedstawione sposoby stosowania innych rozwiązań zamiennych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu jego wydania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sądu sąd oddalił skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. W toku postępowania przed organami administracji publicznej nie stwierdzono uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji. Z urzędu sąd stwierdza, że wadliwym było sporządzenie jednego protokołu ( protokół z dnia 30 czerwca 2005r.) z czynności przeprowadzonych w różnych terminach ( 9, 16, 20, 27 i 30 czerwca 2005r. ). Protokół taki uchybia przepisom art. 67 § 1 i 2 pkt 2 i art. 68 k.p.a. Spółdzielnia miała jednak możliwość ustosunkowania się do treści protokółu, nie zakwestionowała jednak faktów w nim zawartych, stanowiących podstawę wydanych decyzji. Uwagi i zastrzeżenia spółdzielni dotyczą jedynie wniosków i oceny okoliczności faktycznych przez spółdzielnię. Zatem uchybienie to nie miało istotnego znaczenia w sprawie. Zarzuty Spółdzielni sprowadzają się do zakwestionowania podstawy prawnej nałożonych obowiązków. Zarzutu tego jednak nie można podzielić. Nie można bowiem uznać, jak podnosi to strona skarżąca, że w myśl przepisu §207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, aktualnych przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego nie należy stosować do budynków z tzw. starych zasobów mieszkaniowych. Przepis §207 ust 2 rozporządzenia wprost stanowi, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem §2 ust. 2 również w stosunku do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi.. Powołany §2 ust. 2 przewiduje zaś możliwość spełnienia wymagań w zakresie ochrony pożarowej inny sposób niż określony w rozporządzeniu w wypadku rozbudowy i remontu budynków już istniejących. Nietrafnie jednak zdaniem sądu spółdzielnia wyprowadza z ww przepisów wniosek, iż w przypadku budynków już istniejących obowiązki dostosowania ich do wymagań ochrony pożarowej można nałożyć jedynie w razie rozbudowy, nadbudowy czy remontu. Wskazana interpretacja przepisu § 207 ust. 2 nie znajduje uzasadnienia w jego treści. Uzasadnienia takiego nie daje również wykładnia celowościowa oraz treść §2 ust 2 rozporządzenia.. Istota tego uregulowania sprowadza się do możliwości zastosowania innych rozwiązań zabezpieczeń ppoż, niż przewidziane w rozporządzeniu (ale na podstawie odpowiednich ekspertyz). Nie oznacza natomiast, że w budynkach starych z dostosowaniem ich do wymogów ochrony przeciwpożarowej należy oczekiwać do prowadzenia prac remontowych, bliżej nieokreślonych w czasie. Ponadto §207 ust.2 rozporządzenia wskazuje wyraźnie, iż przepisy rozporządzenia stosuje się w razie, gdy użytkowane budynki zagrażają życiu mieszkańców. Uzasadnienie wystąpienia tej przesłanki w bloku nr [...] zostało szeroko omówione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, który wskazał m.in. na zagrożenia płynące z utrzymywania niedrożnych dróg pożarowych i braku urządzeń oddymiających, powodujących, iż w razie pożaru klatki schodowe stają się kominami, którymi dym oraz gorące gazy spalinowe wędrują swobodnie i zadymiają cały budynek, odcinając ludzi od dróg ewakuacyjnych. Zarzut, że obowiązki wymienione w decyzji zostały nałożone na spółdzielnię wyłącznie na podstawie przepisów pozaustawowych jest niezasadny o tyle, że powołane w decyzjach przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121 po. 1138) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. 75, poz. 690 ), wydane na podstawie delegacji ustawowej i nie wykraczające w tej mierze poza jej ramy, stanowią sprecyzowanie obowiązków wynikających ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.z 2003r. nr 207, poz.2016 ze zmianami) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002r. nr 147, poz.1129). Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.jako bezzasadną