VI SA/Wa 898/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie gier na automatach oddala skargę Spółka z o.o. F. z siedzibą w W. (dalej zwana skarżącą), pismem z dnia 28 września 2006 r. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] o dokonanie na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] ze zmianami, udzielającej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa opolskiego. Zgodnie z powyższym wnioskiem, zmiana miała polegać na zamianie 4 punktów gier, na które skarżąca uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w ww. zakresie, na 4 nowe punkty gier, usytuowane w lokalach, w których działalność prowadzi P. Sp. z o.o. W piśmie z dnia 10 października 2006 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] poinformował skarżącą, iż zamiana lokalizacji punktów wskazanych w powyższym wniosku na lokalizacje mieszczącą się w P. nie może być dokonana ponieważ sprzeciwiają się temu szczególne uregulowania zawarte w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 zez zm.- dalej zwana ustawą o grach i zakładach wzajemnych). Przepisy ww. ustawy zakładają bowiem rozdzielenie pojęcia punktu gier na automatach o niskich wygranych oraz punktu przyjmowania zakładów wzajemnych. W piśmie z dnia 24 października 2006 r. Spółka wyjaśniła, że wskazane nowe lokale, to punkty przyjmowania zakładów wzajemnych. W piśmie stwierdzono, że w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, brak jest przepisów uniemożliwiających prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Do pisma dołączyła opinię prawnopodatkową potwierdzającą jej stanowisko. Dyrektor Izby Skarbowej w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. działając na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1a ustawy o grach i zakładach wzajemnych odmówił skarżącej dokonania zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu stwierdził, iż wnioskowanej zmianie sprzeciwiają się szczególne uregulowania zawarte w art. 7 w związku z art. 3 oraz art. 9 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ I instancji wskazał, że art. 3 cytowanej ustawy stanowi zasadę, zgodnie z którą urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Jednocześnie podkreślił, że art. 7 ww. ustawy określa miejsca, w których dozwolone jest urządzanie poszczególnych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, objętych wymogiem uzyskania stosownych zezwoleń. Na podstawie art. 7 ust. 1a urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie "w punktach gier na automatach o niskich wygranych", przyjmowanie zaś zakładów wzajemnych -wyłącznie w "punktach przyjmowania zakładów wzajemnych" (art. 7 ust. 3). Ponadto w art. 9 ww. ustawy zdefiniowane zostały miejsca prowadzenia działalności w zakresie określonych kategorii gier i zakładów wzajemnych, wskazujące na wyraźne rozdzielenie pojęcia punktu gier na automatach o niskich wygranych oraz punktu przyjmowania zakładów wzajemnych. W związku z powyższym gry na automatach o niskich wygranych nie mogą być prowadzone w jednym lokalu z zakładami wzajemnymi. Od powyższej decyzji skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2007 r. złożyła odwołanie do Ministra Finansów, w którym zarzuca organowi I instancji naruszenie prawa materialnego (art. 7 ust. 1a i art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ww. ustawy o grach i zakładach wzajemnych) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że punkt gier na automatach o niskich wygranych nie może być usytuowany w lokalu usługowym, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych. Skarżąca wywodziła, iż analiza przepisów ww. ustawy pozwala na wyciągnięcie jednoznacznego wniosku o dopuszczalności sytuowania punktów gier na automatach o niskich wygranych w lokalach usługowych, w których przyjmowane są zakłady wzajemne. Ponieważ zaś ustawa ta jest aktem prawnym o szczególnym charakterze, aktem ograniczającym swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, jej przepisów nie można wykładać, co uczynił organ, w oparciu o nieuprawnioną interpretację rozszerzającą Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest możliwa lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych na terenie punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, kasyn oraz salonów gier. Zdaniem organu prowadzenie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych dozwolone jest w ściśle określonych miejscach, wymienionych w art. 7 ww. ustawy. Artykuł 7 ust. 1a stanowi, że urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie w punktach gier na automatach o niskich wygranych. Przy czym stosownie do treści art. 7 ust. 3 przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Znaczenie wyrazu "wyłącznie", przyjęte w słownikach języka polskiego w ocenie organu prowadzi do wniosku, iż w miejscu, w którym są przyjmowane zakłady wzajemne nie mogą być zlokalizowane automaty o niskich wygranych. Podniósł, iż ustawodawca, definiując w art. 9 ww. ustawy miejsca prowadzenia działalności w zakresie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, posługuje się pojęciem kasyna gry, salonu gry binga pieniężnego, salonu gry na automatach, punktu przyjmowania zakładów wzajemnych oraz punktu gry na automatach o niskich wygranych. Przepisy powyższe należy czytać łącznie z art. 3 ustawy, na podstawie którego urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Dokonując analizy brzmienia wskazanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że intencją ustawodawcy wyrażoną w nich, jak również w innych przepisach ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest ścisłe rozdzielenie aktywności ekonomicznej i finansowej podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. Tak wyraźne oddzielenie w przepisach konkretnych miejsc prowadzenia działalności (w szczególności w art. 7 ust. 1-3) jest wyraźnym sygnałem, że poszczególne gry i zakłady tam wskazane nie mogą być prowadzone w jednym miejscu. Konstrukcja ta jest ukierunkowana na zapewnienie sprawności funkcjonowania w otoczeniu prawnym i rynkowym, w jakim istnieją podmioty zajmujące się działalnością w zakresie hazardu i ma za zadanie minimalizować niepewność i niejasności związane z ich funkcjonowaniem. Ustawodawca, wprowadzając wyraźny rozdział pomiędzy prowadzeniem tych aktywności, stoi również na straży stabilności sektora i interesów klientów podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. Minister Finansów nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony - przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. skarżąca złożyła za pośrednictwem Ministra Finansów skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję i wniosła o jej uchylenie. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1a i art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ww. ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez błędną wykładnię, że punkt gier na automatach o niskich wygranych nie może być usytuowany w lokalu usługowym, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu w pełni podtrzymał argumentację prezentowaną w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W czynnościach procesowych podejmowanych w toku sprawy oraz w zaskarżonej decyzji organ koncentrował się na analizie i wykładni przepisów art. 3, 7, 9, 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych mającej na celu wykazanie, że jest dopuszczalne (jak twierdzi strona), bądź niedopuszczalne (zdaniem organu) sytuowanie punktów gier na automatach o niskich wygranych w lokalach usługowych. w których przyjmowane są zakłady wzajemne. Skoro jednak w rozpatrywanej sprawie został złożony wniosek o zmianę decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...]) w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie zmiany lokalizacji punktów gier wskazanych w decyzji zezwalającej i zastąpienie ich nowymi lokalizacjami punktów gier, w pierwszej kolejności rozważenia podlegała kwestia dopuszczalności zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. w żądanym zakresie. W tym natomiast zakresie, podstawowym zagadnieniem jest ustalenie, czy elementem koniecznym zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest wskazanie konkretnych punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane. Bezwzględny wymóg ustalenia powyższej kwestii jest związany z możliwością zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. jedynie w sytuacji gdy przedmiotowa ostateczna decyzja administracyjna nie posiada wad kwalifikowanych, jej cel nie został osiągnięty oraz przy wydawaniu której organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Przy czym ewentualna zmiana takiej decyzji (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wcześniej nią wykreowanego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 267/06). Nie może przy tym ujść uwadze, że doniosłość omawianego trybu zmiany decyzji administracyjnej związana jest z problematyką trwałości decyzji ostatecznych. Ponowne bowiem zajęcie się sprawą rozstrzygniętą przez organ administracyjny ostateczną i niewadliwą decyzją, wydaje się być sprzeczne z zasadą trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Na tle rozpatrywanej sprawy, nie ulega wątpliwości, że decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] jest decyzją ostateczną, to jest taką od której nie służy odwołanie w toku instancji. Spełnienie tego warunku dało organowi możliwość rozważenia, czy ww. decyzja może zostać zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. Należy podkreślić, że podjęcie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonane tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej i z udziałem tych samych stron. Pojęcie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy było przedmiotem wielokrotnych analiz zarówno w literaturze jak i orzecznictwie sądowym (v. np. Jan Zimmermann "Problem beneficjum novorum w postępowaniu administracyjnym", P i P 1987, nr 5, Zbigniew Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", P i P 2007/4, Barbara Adamiak: "Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej" Z.N.S.A. nr 1(10)/2007, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FSK 12/99, ONSA nr 1/2001, poz. 7). Konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy administracyjnej występuje wówczas, gdy akty lub czynności organu administracji dotyczyć będą tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej. Złożenie wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które raz już zostały określone. Oznacza to, że art. 155 k.p.a. może być zastosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja została wydana (v. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz. Zakamycze 2005 r, str. 360). Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała podstawa prawna decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. na mocy której udzielono stronie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Udzielając twierdzącej odpowiedzi na pytanie sformułowane na wstępie niniejszych rozważań, tj. uznanie, że elementem koniecznym zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest wskazanie konkretnych punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż w myśl art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zasadach wzajemnych zasadą jest, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych powinno zawierać m.in. miejsce urządzania gier lub zakładów. Przepis art. 37 ww. ustawy wskazuje, że jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach. Z zestawienia tych przepisów wynika więc, że elementem koniecznym przedmiotowego zezwolenia wyznaczającym granice tejże decyzji jest precyzyjne wskazanie punktów, w których gry o niskich wygranych są urządzane. Skoro tak, to nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej w zakresie wskazanych w niej ww. elementów koniecznych w trybie art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Przy innym rozumieniu ten rodzaj weryfikacji stwarzałby stronie sytuację lepszą niż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż zaskarżona decyzja pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.