VII SA/Wa 1217/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. Sp. z o.o. we W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - stwierdził nieważność 1) decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i M. K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego o pow. zabudowy [...] m², pow. całkowitej [...] m², pow. sprzedaży [...] m², kubaturze [...] m³, kontenerowego baraku przekąskowego, wiaty na wózki sklepowe, abonenckiej stacji transformatorowej, pylonu reklamowego, naziemnego zbiornika wody dla celów p.poż. dla instalacji tryskaczowej o poj. [...] m3, podziemnego zbiornika wody dla celów p.poż. dla instalacji hydrantowej o poj. [...] m³ przyłącza energetycznego nn zasilającego stację transformatorową, układu elektrycznych instalacji zewnętrznych zasilających od stacji transformatorowej do budynku i oświetlenia terenu, przyłącza wodociągowego, przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz z separatorem koalescencyjnym, trzech przepustów na istniejącym rowie, zewnętrznego układu komunikacyjnego (zjazd publiczny z drogi, poszerzenie chodnika przy ul. [...]), wewnętrznego układu komunikacyjnego (drogi, parkingi, place i chodniki) na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w L. przy ul. [...], 2) decyzji Starosty L. z dnia [...] stycznia 2006r., przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2005r., wydaną dla A. i M. K. na rzecz I. Sp. z o.o., ul. [...], W., 3) decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] marca 2006r., zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego - wg załączonego zamiennego projektu budowlanego, na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w L. przy ul. [...] oraz uchylającej ostateczną decyzję Starosty L. z dnia [...] stycznia 2006r., w części dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego budynku handlowo-usługowego, w związku z zamiarem dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności wyżej opisanych decyzji dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielających pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego o pow. sprzedaży [...] m². Zdaniem organu I instancji Starosta L. zatwierdzając projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie dokonał właściwej oceny zgodności przedłożonego projektu z wymaganiami określonymi w decyzji Burmistrza L. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 2004 r., która wydana została dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do [...] m². Z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją wynika natomiast, iż powierzchnia sklepu samoobsługowego wynosi [...] m², z błędnie wykazaną, w ocenie organu nadzoru, powierzchnią sprzedaży [...] m², która pomniejszona została o powierzchnię komunikacji [...] m². Także decyzja Starosty L. z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzająca zamienny projekt budowlany i udzielająca I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu zawierała wyliczoną wartość powierzchni sklepu samoobsługowego – [...] m² oraz błędnie wyliczoną wartość powierzchni sprzedaży – [...] m² z wyłączoną powierzchnię pomocniczą – komunikacji ozn. literą "[...]" – [...] m². W ocenie organu nadzoru nieprawidłowo została wyłączona także z powierzchni sprzedaży powierzchnia komunikacji, czyli powierzchnia zawarta między regałami. Tak wykazana przez projektanta powierzchnia sprzedaży sklepu samoobsługowego, w ocenie organu jest sprzeczna z art. 2 pkt 19 i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zawiera legalną definicję "powierzchni sprzedaży" oraz wskazuje, iż obiekty handlowe o pow. sprzedaży powyżej 2000m² można lokalizować jedynie na terenach, na których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidują możliwość lokalizacji tego typu obiektów. Oznacza to, iż decyzja Starosty L. wydana została dla obiektu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m² co rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązujący organ architektoniczno-budowlany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w niniejszym postępowaniu określała maksymalną powierzchnię sprzedaży, a także naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Powyższe stanowi o kwalifikowanej wadliwości wymienionych wyżej decyzji, które obarcza się wadą rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia Wojewody [...] dotyczące nie wliczenia do powierzchni sprzedaży określonej na [...] m² (litera "[...]" na rys. 1a plansza bilansowa) powierzchni pomocniczo-komunikacyjnej o wartości [...] m², która położona jest między regałami na sali sprzedaży. Uwzględniają wartość pominiętej powierzchni sprzedaży kontrolowanymi decyzjami zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego o pow. [...] m², a więc znacznie przekraczająca powierzchnię określoną w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. ustalającej dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowi to, w ocenie organu, rażące naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższego doszło także do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje działki, dla których nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (działki nr [...], [...], [...],[...], [...]). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła I. Sp. z o.o. z siedzibą we W., zarzucając decyzji naruszenie art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 8, art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3, art. 156 § 2 kpa oraz art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a także art. 64 ust. 1 i art. 2 pkt 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w konsekwencji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernej skardze skarżący wywodzi, iż organ nie wykazał, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, jako powierzchnię komunikacji oznaczono jedynie główne ciągi komunikacyjne wyraźnie szersze niż alejki między regałami, dzielące obiekt na sektory oraz służące do szybszego i sprawnego przemieszczania się po sklepie przejścia do innego działu, jak również do ewakuacji. Art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera legalną definicję pojęcia "powierzchnia sprzedaży", która stanowi tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). A zatem sam ustawodawca wprowadził w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym specyficzne zasady dotyczące definiowania i obliczania powierzchni sprzedaży. To właśnie w dużych sklepach znajdują się wyjątkowo duże przestrzenie pomocnicze np. służące łatwiejszemu, wygodniejszemu i bezpieczniejszemu przemieszczaniu się po sklepie, które w żadnym razie nie mogą być wliczone do powierzchni sprzedaży. Powyższe oznacza, zdaniem skarżącego, iż kontrolowana decyzja nie narusza ustaleń dotyczących wielkości powierzchni sprzedaży wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla tej inwestycji. Dodatkowo skarżący wskazał, powołując się na orzeczenia wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w analogicznych sprawach, iż organ ten wielokrotnie orzekał o wyodrębnieniu z powierzchni sprzedaży ciągów komunikacyjnych, którymi mogą być przestrzenie sali sprzedaży wyznaczone przez projektanta, jako komunikacja. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy przepis prawa jest niejednoznaczny, wymaga interpretacji i może podlegać różnej wykładni. Stanowisko takie zostało także przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołanym w skardze. Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący wskazał, iż niezasadne jest także twierdzenie organu, iż pozwolenie na budowę zostało wydane dla działek nie objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pominął decyzję Burmistrza L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. dotyczącą podziału działek, a także nie uwzględnił okoliczności, które ustalone zostały już przez organ I instancji, iż część działek objętych inwestycją znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. W ocenie skarżącego niedopuszczalne było też stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na to, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można uznać za zasadne. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonym w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga je ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Stwierdzając nieważność decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2005 r., Starosty L. z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz Starosty L. z dnia [...] marca 2006 r. wydanych w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego, organ nadzoru uznał, iż są one obarczone wadą "rażącego naruszenia prawa". Znaczenie prawne tego wyrażenia jest przedmiotem sporu w doktrynie. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją w tym przedmiocie różnice. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1984 r. sygn. akt II SA 737/84 (Gospodarka, Administracja Państwowa 1988/18 s.45) uznano za rażące naruszenie prawa takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Rozstrzygające znaczenie ma zatem ocena skutków powodowanych przez decyzję administracyjną. Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 (Monitor Prawniczy – Zestawienie Tez 1991/11 s.9), w którym stwierdził, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Takie stanowisko o charakterze formalnym przeważa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Można zatem powiedzieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Trafnie to podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 535/94 (ONSA 1995/2, poz. 91), gdzie Sąd wskazał, iż "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". Taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji uznał, iż narusza ona rażąco art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu zatwierdzenie decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży [...] m² narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, w której określono, iż powierzchnia sprzedaży obiektu nie może przekroczyć [...] m². Jednocześnie organ wskazał, iż w projekcie budowlanym, zatwierdzonym kontrolowaną decyzją, przy obliczeniu pow. sprzedaży pominięto [...] m² określone jako powierzchnia pomocnicza – komunikacyjna. Jest to powierzchnia położona pomiędzy regałami na sali sprzedaży i zgodnie z legalną definicją "powierzchni sprzedaży" zawarta w art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi całość techniczno-użytkową przeznaczoną do sprzedaży detalicznej. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, co trafnie podniósł skarżący, wskazując, iż już z samej definicji powierzchni sprzedaży zawartej w art. 2 pkt 19 cyt. ustawy wynika, że do powierzchni tej nie wlicza się m.in. powierzchni pomocniczej do której zalicza się pow. magazynów, biur, komunikacji itp. Przy takiej konstrukcji definicji nie sposób jednoznacznie określić, czy do "komunikacji" należy zaliczyć miejsca przeznaczone do przemieszczania się klientów w obrębie ogólnodostępnej powierzchni obiektu, czy jedynie ciągi komunikacyjne traktowane jako powierzchnie pomocnicze umożliwiające np. dostarczenie towarów na regały. Jak z powyższego wynika pojęcie "powierzchnia sprzedaży" określone w art. 2 pkt 19 cyt. ustawy może być różnie interpretowane. Jak wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w takiej sytuacji nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, gdyż zarzut ten musi wynikać z nie budzących wątpliwości przesłanek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1506/00 Lex 81968, oraz z dnia 23 września 2004 r., sygn. akt FSK 641/2004 nie publ.). Zgodzić należy się także z zarzutem skarżącego, iż organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśnił wszystkich okoliczności dotyczących działek objętych pozwoleniem na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał bowiem analizy zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w szczególności decyzji Burmistrza L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz uchwał Rady Miejskiej w L. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], którymi uchwalono plany zagospodarowania przestrzennego m.L. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.