VII SA/Wa 1654/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na odstępstwo od zakazu rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZSADNIENIE Minister Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] na podstawie art. 104 § 1 kpa (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 15 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. zezwolił: 1) na odstępstwo od zakazu rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych w [...] Parku Narodowym w odniesieniu do następującego przedsięwzięcia: Kolej Linowa [...] zlokalizowana na następujących działkach ewidencyjnych: - w obrębie [...]: [...] - teren stacji dolnej "[...]" oraz teren podpory nr 1, z możliwością wykorzystania fragmentu ww. działki, położonego w granicach do 10m od podpory - w obrębie [...]: [...] - teren podpory II z możliwością wykorzystania fragmentu ww. działki oraz dz. nr ew. [...], położonego w zasięgu do 10m od podpory [...] - teren podpory III z możliwością wykorzystania fragmentu ww. działki oraz dz. nr ew. [...], położonego w zasięgu do 10m od podpory [...] i [...] – teren stacji pośredniej "[...]" [...] - teren podpory IV z możliwością wykorzystania fragmentu ww. działki oraz dz. nr ew. [...], położonego w zasięgu do 10m od podpory [...] - teren podpory V z możliwością wykorzystania fragmentu ww. działki oraz dz. nr ew. [...], położonego w zasięgu do 10m od podpory [...] - teren podpory VI z możliwością wykorzystania fragmentu ww. działki oraz dz. nr ew. [...], położonego w zasięgu do 10m od podpory oraz części następujących działek stanowiących pas szerokości 12m, nad którym przebiega trasa kolei: - w obrębie [...]: [...], [...], [...], [...], [...] - w obrębie [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; 2) wobec braku rozwiązań alternatywnych udzielił tego zezwolenia pod następującymi warunkami: a) wnioskodawca zobowiązuje się zachować dotychczasową przepustowość przewożonych osób w okresie letnim i zimowym; b) w celu zabezpieczenia podłoża w miejscach, w których może dochodzić do częstych uszkodzeń pokrywy roślinnej lub gleby, wnioskodawca winien układać maty igielitowe po ustaleniu zasad ich ułożenia wspólnie z dyrektorem [...] Parku Narodowego; c) wnioskodawca winien corocznie na przełomie maja i czerwca oraz października i listopada przeprowadzić generalne porządkowanie tras i nartostrad, a także zboczy, skałek i żlebów opadających w kierunku obiektów użytkowanych przez wnioskodawcę, jak również wzdłuż trasy kolei; d) wnioskodawca pokryje koszty rekultywacji zniszczeń spowodowanych przez pracę maszyn służących do przygotowania szlaków do zjazdów narciarskich; e) wnioskodawca uprzątnie odpady zalegające w Dolinie [...], [...] oraz na [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podął, iż [...] Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2006 r. zwróciły się do Ministra Środowiska o udzielenie zezwolenia na realizację zamierzenia budowlanego pod nazwą własną "Przebudowa Kolei Linowej [...]". Teren zamierzonej inwestycji znajduje się na obszarze [...] Parku Narodowego. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, budowa lub rozbudowa obiektów budowlanych i urządzeń technicznych co do zasady jest zabroniona. Zgodnie z ust. 3 art. 15 cyt. ustawy, minister właściwy do spraw środowiska może zezwolić m.in. na odstępstwo od tego zakazu, jeżeli odstępstwo takie jest uzasadnione w szczególności celami edukacyjnymi, turystycznymi, rekreacyjnymi i sportowymi. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej wynika, iż zakres przedsięwzięcia dotyczy modernizacji kolei i obejmuje wymianę podpór i wzmocnienie istniejących fundamentów oraz przebudowę konstrukcji wewnątrz poszczególnych obiektów stacyjnych, niezbędną do zamontowania nowych urządzeń technicznych, bez powiększenia powierzchni zabudowy i kubatury istniejących obiektów. Przebudowa wszystkich stacji ograniczać się będzie do wewnętrznych zmian wynikających z przesłanek technologicznych i konstrukcyjnych związanych z montowaniem nowych urządzeń technicznych oraz konieczności dostosowania ich dla potrzeb obsługi pasażerskiej, przy zachowaniu dotychczasowej kubatury oraz formy architektonicznej. Jednocześnie organ wskazał, iż na etapie postępowania o udzielenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla projektowanej inwestycji określono zakres i parametry techniczne oraz dokonano szczegółowej analizy jej oddziaływania środowiskowego. Z decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że przebudowa kolei w opisanym powyżej zakresie w ramach turystycznego udostępnienia obszaru jest celowa z uwagi na konieczność poprawy parametrów ekonomicznych i bezpieczeństwa funkcjonowania kolei, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pasażerów. W decyzji w sposób szczegółowy sprecyzowano warunki, których dopełnienie jest niezbędne dla zminimalizowania wpływu tego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto nałożono na inwestora szereg obowiązków mających na celu zapobieganie, ograniczenie i monitorowanie oddziaływania środowiskowego inwestycji m.in. korektę systemu oznakowania nartostrad i tras narciarskich. Uwzględniając warunki określone w Ocenie Oddziaływania na Środowisko zostało stwierdzone, że przy zachowaniu tych warunków przebudowa i eksploatacja kolei nie spowoduje zachwiania równowagi w ekosystemach i powiązaniach między nimi oraz nie wywoła zniszczenia unikatowych elementów środowiska. Podobne ustalenia zapadły w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze. Jak wskazano w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, żaden z organów biorących udział w postępowaniu nie stwierdził istotnego (znaczącego) oddziaływania na środowisko, a tylko dla takich przedsięwzięć wymagane jest prawnie sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Minister Środowiska na podstawie przedłożonej dokumentacji oraz przeprowadzonego postępowania podzielił stanowisko [...] Sp. z o.o., iż planowana inwestycja ma służyć celom edukacyjnym, turystycznym, rekreacyjnym i sportowym. Jednocześnie analizując charakterystykę , zakres i parametry techniczne inwestycji organ ustalił, że nie istnieje zagrożenie utraty walorów przyrodniczych obszaru, na którym planowane przedsięwzięcie ma być realizowane. Natomiast wobec faktu, iż nie można zupełnie wykluczyć ewentualnego niekorzystnego wpływu tej inwestycji na środowisko oraz braku rozwiązań alternatywnych, organ celem zminimalizowania takich ewentualnych, potencjalnych negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia ustalił warunki kompensacyjne. Organ podkreślił, że warunki kompensacyjne mające na celu ograniczenie wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze zostały ograniczone w odniesieniu do zaleceń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nadto zdaniem organu przepustowość przewożonych osób powinna pozostać na dotychczasowym poziomie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył inwestor [...] Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, poprzez jednostronne i dowolne przyjęcie, że nie można zupełnie wykluczyć ewentualnego niekorzystnego wpływu tej inwestycji na środowisko pomimo, iż z oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze, nie kwestionowanej przez [...] Park Narodowy ani żaden inny podmiot wynika, że nie istnieje zagrożenie utraty walorów przyrodniczych obszaru, na którym planowane przedsięwzięcie ma być realizowane. Podnosząc powyższe, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej warunku z punktu 2a i w tym zakresie orzeczenie o przepustowości przewożonych osób w okresie zimowym w ilości 360 osób na godzinę, a w okresie letnim w wysokości dotychczasowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. 1) uchylił pkt 2 decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2006 r. i w tym zakresie i zezwolił na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych Kolei Linowej [...] w [...] Parku Narodowym, pod następującymi warunkami: a) przepustowość kolei linowej wynosi: - w sezonie letnim – od 28 kwietnia do 15 grudnia: • w górę – 180 osób/h, • w dół – 180 osób/h - w sezonie zimowym – od 16 grudnia do 27 kwietnia: • w górę – 360 osób/h, • w dół 360 osób/h. Zgoda na zwiększoną przepustowość w okresie zimowym jest uwarunkowana niepogorszeniem stanu środowiska przyrodniczego określonego na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej na obszarze ewentualnego wystąpienia negatywnego oddziaływania zwiększonej liczby wwożonych osób, tj.: [...], [...] ([...]), [...] pod Z. ([...]) oraz kopuła [...]. Przez pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego rozumie się zmiany w zachowaniu oraz zmniejszenie występowania ilościowego inwentaryzowanych roślin i zwierząt. Inwestor jest zobowiązany do przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej (monitoringu przyrodniczego) przy udziale specjalistów wskazanych przez Radę Naukową Parku i Dyrektora [...] Parku Narodowego (zwanego dalej [...]). Pierwszą inwentaryzację przyrodniczą fauny i flory należy przeprowadzić według stanu na dzień 30 września 2006 r. i powinna objąć: świstaka, kozicę, niedźwiedzia brunatnego, cietrzewia, faunę glebową oraz glebę i pokrywę roślinną, a w szczególności murawy i kosówkę, w celu określenia tzw. stanu początkowego. Kolejne inwentaryzacje będą przeprowadzone według stanu na dzień 30 czerwca i 30 września każdego roku. Wyniki inwentaryzacji należy niezwłocznie przekazać Dyrektorowi [...]. Wyniki pierwszej inwentaryzacji przyrodniczej po sezonie zimowym 2006/2007 należy przedstawić Dyrektorowi [...] w terminie do 30 czerwca 2007 r. Każda inwentaryzacja przyrodnicza ma być przeprowadzona przez specjalistów od poszczególnych grup roślin i zwierząt według metodyki uzgodnionej z Radą Naukową Parku i Dyrektorem [...]. b) zobowiązał inwestora na etapie realizacji przedsięwzięcia, przed przystąpieniem do użytkowania kolei linowej, do następujących działań kompensujących utratę wartości przyrodniczych obszaru: - zlikwidowania pozostałości fundamentów i murów schroniska tzw. [...] Murów i przetransportowania pozyskanych z rozbiórki oczyszczonych głazów granitowych na grań pomiędzy [...] Przełęcz a [...] oraz na tzw. "lądowisko", w celu wykorzystania ich przy remoncie szlaków turystycznych; - zlikwidowania pozostałości fundamentów i murów schroniska w Dolinie [...] ([...]); - zlikwidowania wiaty z pustaków krytej azbestem położonej w K.; - zlikwidowania murów oporowych niewykorzystywanych odcinków szlaku i trasy narciarskiej [...] I z [...] na [...]; - zlikwidowania betonowego bunkra w Dolinie [...] przy szlaku na [...], który jest nie ukończonym ujęciem wody z lat 30 ubiegłego wieku; - zlikwidowania elementów rozebranych urządzeń narciarskich w [...]; - zlikwidowania elementów fundamentów oraz pozostałości materiałów budowlanych nieukończonej budowy wyciągu narciarskiego w Dolince [...]; - zlikwidowania betonowych elementów w korycie potoku [...] na wysokości [...], jako pozostałości po ujęciu wody z lat 50 ubiegłego wieku. - wyremontowania szlaku turystycznego na odcinku [...] – [...] i przebudowania szlaku turystycznego na odcinku [...] – [...]. W ramach powyższych działań należy skały (elementy miejscowe) pozostawić na miejscu, z ewentualną możliwością wykorzystania do remontu pobliskich szlaków, natomiast elementy obce (beton, zbrojenia) – usunąć poza teren [...]. Z wykonania niniejszych działań inwestor złoży pisemne sprawozdanie Dyrektorowi [...]. c) zobowiązał inwestora, po zakończeniu przedsięwzięcia, do następujących działań kompensujących utratę wartości przyrodniczych obszaru: - wygrodzenia, na czas sezonu narciarskiego, obszarów ostoi fauny oraz trwałego i czytelnego wyznaczenia granic terenów udostępnianych dla narciarstwa zjazdowego; - przeprowadzenia corocznie, na przełomie maja i czerwca oraz października i listopada, generalnego porządkowania tras i nartostrad, a także zboczy, skałek i żlebów opadających w kierunku obiektów użytkowanych przez [...], jak również wzdłuż trasy kolei; - uprzątnięcia odpadów zalęgających w Dolinie [...], [...] oraz na [...]; - ograniczenia zanieczyszczenia terenu poprzez budowę i obsługę ogólnodostępnych, bezpłatnych toalet w K.; d) wszelkie koszty związane z realizacją działań określonych w pkt a, b i c ponosi inwestor. 2) w pozostałe części utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2006 r. Jednocześnie organ wskazał, iż w przypadku nie dopełnienia jakiegokolwiek warunku określonego w pkt a, b, c i d niniejszej decyzji, zostanie stwierdzone wygaśnięcie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 2 kpa, a przepustowość kolei linowej pozostanie na dotychczasowych zasadach. Inwestor zobowiązany będzie jednocześnie do przywrócenia środowiska do stanu właściwego w trybie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska podał, iż w związku z uchyleniem pkt 2 decyzji z dnia [...] maja 2006 r., konieczne stało się określenie na nowo warunków kompensujących ewentualną utratę wartości przyrodniczych terenu [...]. Organ nie podzielił stanowiska inwestora, iż realizacja inwestycji nie może spowodować pogorszenia stanu środowiska. W celu ograniczenia negatywnych oddziaływań określono działania kompensacyjne. W ramach tych działań należy przeprowadzić szereg prac rozbiórkowych mających na celu stworzenie warunków dla naturalnego odtworzenia siedlisk i murawy alpejskiej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się inwestor [...] Sp. z o.o. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji zarzucono, iż wydana została bez podstawy prawnej, a w pkt I b jest niewykonalna. Skarżący wskazał, iż Minister Środowiska dopuszczając realizację inwestycji wyłącznie pod warunkiem braku jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania na środowisko, pod sankcją wygaśnięcia decyzji, nie mógł jednocześnie nakazać inwestorowi wykonania określonych działań kompensujących to negatywne oddziaływanie. Art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody dopuszcza ograniczone negatywne oddziaływanie na przyrodę parku narodowego. Utrata wartości przyrodniczych danego rejonu ma być niwelowana działaniami kompensacyjnymi. Zatem sam ustawodawca zezwala na wystąpienie negatywnego oddziaływania inwestycji na przyrodę i nie ma żadnych podstaw by Minister Środowiska uzależniał swoją zgodę na odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, od niepogorszenia stanu środowiska przyrodniczego. Jednocześnie, zdaniem skarżącego, całkowicie nieuprawniona jest przewidziana sankcja wygaśnięcia decyzji w przypadku niedopełnienia któregokolwiek z warunków określonych w decyzji. Kolejną kwestią podniesioną w skardze jest nakazanie kompensacji w takim zakresie, który jest, w ocenie inwestora, pozbawiony wszelkiej logiki. Kompensacja przewidziana jest bowiem celem przeciwdziałania negatywnemu oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Zatem sprzeczne z istotą i sensem tej instytucji jest jej stosowanie w warunkach, gdy modernizacja inwestycji zmniejsza lub eliminuje oddziaływanie na środowisko. Zakres żądań Ministra dotyczący np. budowy szlaków czy rozbiórki "[...] Murów" traktowany jest bezpodstawnie jako kompensacja. Brak podstaw do stosowanie kompensacji wynika jednocześnie z treści ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro organ stwierdził, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko wykazała, że modernizacja inwestycji nie ma negatywnego oddziaływania na środowisko, to nie ma podstaw przypuszczać, że takie oddziaływanie hipotetycznie może powstać. W takim też przypadku brak jest podstaw prawnych do jej stosowania, bowiem kompensację stosuje się jedynie celem zrównoważenia niewątpliwym skutkom negatywnego oddziaływanie inwestycji. Ponadto, skoro nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego, nie wykonano żadnych badań, nie zasięgnięto opinii biegłych co do możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania na przyrodę rejonu [...] i nie odniesiono się do przedstawionych przez skarżącego opinii stanowiących o braku oddziaływania inwestycji na środowisko - to nie ma podstaw stwierdzenie organu, iż oddziaływanie takie wystąpi i tym bardziej brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej skoro ponadto nie zidentyfikowano jakie wartości przyrodnicze zostaną utracone. Brak jest także podstaw prawnych do nakładania na skarżącego obowiązku kompensacji przyrodniczej za szkody wyrządzane przez turystów w sezonie letnim. Skoro nie zwiększa się przepustowości kolei w tym okresie, to modernizacja nie będzie miała żadnego wpływu na przyrodę. Obowiązki nałożone w ramach kompensacji (która z definicji oznacza wyrównanie poniesionych strat w związku z odstępstwem od zakazów obowiązujących w parku narodowym) muszą mieć związek z przedsięwzięciem, na które wyrażono zgodę i powinny dokładnie odpowiadać utraconym wartościom. W szczególności zatem za nałożony bezpodstawnie - bez związku z planowaną inwestycją polegającą wyłącznie na przebudowie starej kolei i zwiększeniu jej przepustowości w zimie -należy uznać obowiązek remontu i przebudowy szlaków turystycznych. Modernizacja bez zwiększenia przepustowości nie wpłynie bowiem w żaden sposób na zwiększenie uszkodzeń terenów poza szlakiem i erozję muraw spowodowane turystką letnią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W rozpatrywanej sprawie inwestor ([...] Sp. z o.o.) dysponował ostatecznymi decyzja Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 2003 r. oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] kwietnia 2006 r. W toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia "Przebudowa Kolei Linowej [...] – [...]" zasięgnięto opinii organów ochrony środowiska odnośnie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Starosta Powiatu [...] (postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r.), Wojewoda [...] (opinią z dnia [...] marca 2006 r.) oraz Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny (postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r.) orzekli, iż planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu nie wymagającym sporządzenia raportu. W sprawie jest bezsporne, jeśli chodzi o ustalenia faktyczne, iż projektowane przedsięwzięcie ma być realizowane w [...] Parku Narodowym, na którego terenie, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Ustęp 3 art. 15 cytowanej ustawy, upoważnia ministra właściwego do spraw środowiska do wydania zezwoleń na odstępstwo od tego zakazu, jeżeli jest to uzasadnione realizacją jednego z celów określonych w tym przepisie, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora działań kompensujących stratę wartości przyrodniczych danego obszaru. Oznacza to, iż w każdym przypadku decyzja wydana na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, będzie miała charakter warunkowy, a jej skuteczność uzależniona będzie od realizacji przez inwestora działań kompensujących. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż organ orzekający, w samej decyzji, powinien określić na czym mają polegać działania kompensacyjne, a więc jakie czynności ma wykonać inwestor aby zezwolenie mogło wywołać skutki prawne. Przepis nie określa jednak na czym mają polegać działania kompensacyjne oraz w jaki sposób należy ustalić ich zakres. Uwzględniając jednak cele uzasadniające zezwolenie właściwego ministra na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy, można przyjąć, iż to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wykazania, w oparciu o ustalony stan faktyczny, iż nałożone obowiązki (działania kompensacyjne), ich charakter i zakres odpowiadają utraconym wartościom przyrodniczym danego obszaru. Podkreślić należy, iż "kompensacja" wg Słownika języka polskiego PWN, oznacza wyrównanie poniesionych start. W związku z tym zakres obowiązków nałożonych na adresata decyzji powinien odpowiadać utraconym wartościom. Określenie tych obowiązków w zbyt małym lub w zbyt szerokim zakresie rzutować będzie, zdaniem Sądu, na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Określając działania kompensacyjne organ administracyjny musi mieć także na względzie okoliczność, iż powinny one kompensować utracone wartości przyrodnicze, a więc co do zasady powinny być realizowane na obszarze objętym działaniem inwestora. Nie można jednak wykluczyć wskazania innego miejsca na terenie parku narodowego, jeżeli np. utrata wartości przyrodniczych w miejscu realizacji inwestycji ma charakter nieodwracalny. W takim wypadku jednak na organie administracyjnym ciąży obowiązek wskazania w uzasadnieniu jakimi względami się kierował. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące wewnętrznej sprzeczności decyzji. Minister Środowiska zaskarżoną decyzją zezwolił na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem [...] Sp. z o.o. pod warunkiem niepogorszenia stanu środowiska, a następnie zobowiązał inwestora do wykonania, na etapie realizacji przedsięwzięcia i po jego zakończeniu, szeregu działań kompensujących utratę wartości przyrodniczych obszaru. Organ administracyjny całkowicie pominął fakt, iż sam ustawodawca zezwala na wystąpienie negatywnego oddziaływania inwestycji na przyrodę i jak słusznie podniesiono w skardze, nie ma żadnych podstaw by organ uzależniał swoją zgodę na odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, od niepogorszenia stanu środowiska. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, inwestor przedłożył sporządzoną przez Instytut Rozwoju Miast ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zawierającą analizę wszystkich możliwych wpływów planowanej inwestycji na środowisko. Zasięgnięto także opinii właściwych organów ochrony środowiska i ustalenia te dały organowi podstawę do przyjęcia, iż przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało na środowisko w stopniu wymagającym sporządzenia raportu. Podkreślić także należy, iż to właśnie na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 w zw. z art. 35a ustawy o ochronie przyrody), przesądzenia wymaga kwestia kompensacji przyrodniczej, która powinna być ustalona na podstawie szczegółowej dokumentacji i której zakres powinien być sformułowany w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Miasta [...] raport taki nie był sporządzony. Podobne stanowisko zajął organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ocenę tę w pełni podzielił Minister Środowiska wskazując w decyzji z dnia [...] maja 2006 r., iż analiza charakterystyki, zakres parametrów technicznych projektowanej inwestycji pozwalają na przyjęcie, że nie istnieje zagrożenie walorów przyrodniczych obszaru, na którym ma być ona realizowana. W tej sytuacji całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Ministra Środowiska (tym bardziej, że w żaden sposób nieuzasadnione) wyrażone w zaskarżonej decyzji, z którego wynika, iż w celu ograniczenia negatywnych oddziaływań bezpośrednich i pośrednich planowanego przedsięwzięcia koniczne jest nałożenie na inwestora obowiązku przeprowadzenia szeregu działań kompensacyjnych określonych w decyzji. Zgodzić należy się zatem z zarzutami skargi, iż obowiązki nałożone w ramach kompensacji powinny mieć związek z przedsięwzięciem, na które wyrażono zgodę i powinny odpowiadać utraconym wartościom. Nie kwestionując uprawnienia Ministra Środowiska do określenia działań kompensacyjnych utratę wartości przyrodniczych danego obszaru (art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody) organ powinien wskazać jakimi względami kierował się w niniejszej sprawie, orzekając o ich miejscu, charakterze i zakresie. Zdaniem Sadu, brak rozważenia i wskazania przez organ jaki obszar objęty jest dyspozycją art. 15 ust. 3 cytowanej ustawy uniemożliwia ocenę prawidłowości podjętej, w tym zakresie, decyzji. Wątpliwości składu orzekającego budzi nierozstrzygnięta kwestia czy projektowana inwestycja dotyczy przebudowy kolei linowej [...] – [...], czy też jej budowy. W rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Oznacza to, że w każdym przypadku powstaje nowa substancja budowlana nie istniejąca wcześniej. Ustawą z dnia 28 lipca 2005 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wprowadzona została definicja "przebudowy" (art. 3 pkt 7a). W świetle tego przepisu przebudowa polega na wykonywaniu robót budowlanych, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego pod warunkiem, że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Odrębnie określono przebudowę drogi, co do której w zakresie przebudowy dopuszczono dokonanie zmian charakterystycznych parametrów, z zastrzeżeniem, iż realizowana przebudowa mieścić się będzie w obrębie istniejących granic pasa drogowego. W sprawie dotyczącej niniejszej inwestycji zarówno decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a także decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę kolei linowej "[...]-[...]" – dotyczą zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie budynków stacji [...], [...], [...] oraz na wymianie urządzeń technologicznych, podpór trasowych, lin, wagonów i wzmocnieniu fundamentów podpór. Jak wynika z załącznika nr 1 do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedsięwzięcie inwestycyjne ogranicza się do zmian wynikających z przebudowy technicznych urządzeń kolei oraz przebudowy konstrukcji wewnątrz poszczególnych obiektów stacyjnych, niezbędnej do zamontowania nowych urządzeń technicznych, bez powiększania powierzchni zabudowy i kubatury istniejących obiektów stacyjnych. Jak podkreślono w przywołanym załączniku przedsięwzięcie nie jest budową nowej kolei ani rozbudową istniejącej lecz stanowi modernizację technologiczną urządzeń, nie jest też przewidziana jakakolwiek zmiana lokalizacji istniejących obiektów budowlanych (k. 3 i 4 zał.). Przy przyjęciu, iż inwestycja polega na "przebudowie obiektu budowlanego" wątpliwości Sądu budzi kompetencja Ministra Środowiska do wydania decyzji na podstawie art. 15 ust. 3 o ochronie przyrody w niniejszej sprawie. Art. 15 ust. 1 tej ustawy określa bowiem zakaz "budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych" na terenie parku narodowego. Przepis ten nie wymienia zaś przebudowy obiektu budowlanego usytuowanego na terenie parku narodowego. Jest to prawdopodobnie błąd ustawodawcy, który wprowadzając definicję "przebudowy" w Prawie budowlanym nie wymienił jej w innych ustawach. Skoro zaś Minister Środowiska uprawniony jest do wydawania zezwoleń na odstępstwa od zakazów o których mowa w art. 15 ust. 1 to należało by uznać, iż nie ma on kompetencji do wydawania decyzji zezwalającej na realizację "przebudowy" obiektu budowlanego na terenie parku narodowego. Oczywiście organu administracyjnego nie wiąże w tym zakresie nazwa inwestycji przyjęta przez inwestora lub nawet inne organy. To z projektu budowlanego winna wynikać ocena, czy zaprojektowane prace budowlane winny być uznane za budowę (odbudowę, nadbudowę, rozbudowę) obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), czy też przebudowę (art. 7a Prawa budowlanego). Brak analizy w niniejszym postępowaniu, czy planowane przedsięwzięcie stanowi budowę czy przebudowę obiektu uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, w tym również dotyczących kompetencji Ministra Środowiska. Poza oceną Sądu w niniejszej sprawie pozostał zarzut skargi dotyczący niedopuszczalnego i bezpodstawnego sformułowania warunku, który dopuszcza stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 2 kpa i ograniczenie przepustowości kolei do stanu sprzed wydania decyzji. Kwestie te mogą być ewentualnie przedmiotem rozstrzygnięcia odrębnej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.