II SA/Wa 2199/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców W. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Stowarzyszenie Mieszkańców W. pismem z dnia 28 grudnia 2005 r., powołując się na przepis art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwróciło się do [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wskazanie wszystkich odstępstw, jakie miały miejsce w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oczyszczalni ścieków w W., które zostały stwierdzone przez organ w toku postępowania w sprawie przyjęcia do użytkowania tego obiektu. Jednocześnie, na podstawie art. 12 ust. 2 ww. ustawy, wystąpiło o przesłanie kopii pisma inwestora, w którym zostały zaakceptowane odstępstwa od projektu budowlanego oczyszczalni oraz kopii protokołu kontroli oczyszczalni w sprawie przyjęcia obiektu do użytkowania. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2016 z późn. zm.), odmówił udzielenia informacji publicznej oraz umorzył postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest wyłącznie inwestor. Z tego względu uznał, że Stowarzyszenie ma możliwość – stosownie do uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej – zapoznania się z treścią decyzji nr [...] PPINB, kończącej postępowanie w sprawie przyjęcia obiektu oczyszczalni ścieków w W. do użytkowania, nie może jednak otrzymać dokumentów znajdujących się w aktach tej sprawy. W odwołaniu od tej decyzji, skierowanym do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonej decyzji oraz o udzielenie informacji publicznej, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zwrócono uwagę, że Stowarzyszenie ma interes prawny do żądania zapoznania się z istotą odstępstw w stosunku do projektu budowlanego i technologicznego oczyszczalni w W. z uwagi na to, że funkcjonowanie obiektu ma negatywny wpływ na zdrowie ludzi, a Stowarzyszenie statutowo reprezentuje interesy mieszkańców. Z kolei ograniczenie prawa do informacji wytworzonej przez władze publicznie jest możliwe jedynie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ma związek z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych. Z tego względu, w ocenie Stowarzyszenia, organ I instancji naruszył art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 2 i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 z późn. zm.) oraz przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, m.in. tajemnicy postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 73 i art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, z przepisów tych wynika zasada względnej jawności akt sprawy administracyjnej. Z tego względu informacje o postępowaniach administracyjnych mogą być udostępnione jedynie wtedy, gdy postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań i funkcji. Natomiast w pozostałych sytuacjach dostęp do informacji jest możliwy jedynie za zgodą stron postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Stowarzyszenie powtórzyło zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. Przyjąć należy, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem sposobu załatwiania konkretnej sprawy (zawierają informację o sposobie załatwienia sprawy), odnoszą się do sfery faktów, dotyczą sfery działalności organu, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania i realizowania spraw, w tym na etapie dokonywania ocen, opiniowania czy kontrolowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, oprócz odmowy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczącej przyjęcia do użytku oczyszczalni ścieków w W., w swym uzasadnieniu wskazuje również o podjęciu czynności materialno – technicznej, obejmującej możliwość zapoznania się z treścią decyzji nr [...] PPINB, kończącej postępowanie w sprawie przyjęcia obiektu oczyszczalni ścieków do użytkowania, co należy uznać za zbędne, gdyż – w świetle powyższego – udostępnienie informacji, która znajduje się w posiadaniu organu, następuje li tylko poprzez czynność jej udostępnienia i to zgodnie z żądaniem. Całkowicie niezrozumiałym i nieuzasadnionym jest drugie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w zakresie umorzenia postępowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje taki rodzaj rozstrzygnięcia w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Innymi słowy, albo organ udostępnia żądane informacje w całości lub w części, albo odmawia ich udostępnienia w takim samym zakresie, albo umarza postępowanie w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy, albo odsyła do publikatora, albo też informuje, że nie posiada żądanych informacji. Jeśli organ udostępnia informacje zgodnie z wnioskiem, nie czyni tego w decyzji, którą wydaje w związku z odmową udostępnienia innych informacji. Co więcej, udostępnienie informacji, jako czynność materialno – techniczna, nie stwarza konieczności wydawania jakiejkolwiek decyzji, w tym także decyzji o umorzeniu postępowania. Jeśli natomiast organ odmawia udzielenia informacji, winien zrobić to poprzez wydanie decyzji ze wskazaniem powodów odmowy. Z decyzji organu I instancji nie wynika jednoznacznie co jest powodem odmowy. Wskazanie, że inwestor jest stroną, i że Stowarzyszenie nie może otrzymać dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jest zbyt enigmatyczne, a biorąc pod uwagę zawarte w decyzji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że jest możliwe zapoznanie się z decyzją nr [...] PPINB, czynią decyzję wewnętrznie sprzeczną. Mimo wad decyzji organu I instancji, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy, skupiając się jedynie na powodach odmowy udzielenia informacji, nie zwracając przy tym uwagi, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało umorzone. W takiej sytuacji Sąd uchylił obie decyzje, gdyż sprawa winna wpierw zostać załatwiona zgodnie z procedurą dostępu do informacji publicznej, o czym była mowa wcześniej. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.