III SA/Łd 477/07

Dnia 26 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. W dniu 12 lutego 2007 roku do Urzędu Gminy w B. wpłynął wniosek P. M., H. i S. S., E. i A. B., M. i J. M. (wniosku nie podpisali wszyscy wymienieni w nim wnioskodawcy) o rozgraniczenie działek leśnych obr. Ł., które miały zostać objęte scaleniem gruntów w latach 1984 - 1985. Pismem z dnia 30 marca 2007 roku, skierowanym do P. M., Wójt Gminy B. poinformował zainteresowanego, że działki położone we wsi Ł. gm. B. oznaczone numerami: [...] objęte były scaleniem obiektu Ł. zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy B. Nr [...] z dnia [...] Ponadto Wójt wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, póz. 2027), decyzja o scaleniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. W ocenie organu, bezprzedmiotowe jest zatem wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy w/w nieruchomościami. Od pisma tego wniósł odwołanie P. M., uznając je za decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Odwołujący się podniósł, że we wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego zainteresowani szczegółowo wymienili powody swojego żądania. Podkreślił, że wnioskodawcy nie wiedzieli o scaleniu oraz o tym, że lasy nie miały być nim objęte. Ponadto nikt nie wprowadził ich w posiadanie nowych działek, a swoje grunty użytkowali i użytkują według granic istniejących od niepamiętnych lat. Dodał, że istnieje spór co do granic gruntów leśnych i wyznaczenie granic 20 lat temu w scaleniu bezprawnym nie oznacza, iż granice nie są sporne. Powyższe uzasadnia, zdaniem wnoszącego odwołanie, wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Dopiero gdy strony nie pogodzą się, wówczas należy umorzyć postępowanie i sprawę przekazać sądowi powszechnemu. P. M. wskazał, iż nie wydano decyzji formalnej, a taką należało wydać i dlatego skarżący traktuje doręczone pismo jak decyzję. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 k.p.a.). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Organ wskazał, iż niedopuszczalność przedmiotowa obejmuje również przypadek braku przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Nie jest zatem dopuszczalne wniesienie odwołania, gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. Zdaniem organu, przepisy prawa administracyjnego, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawach, nie przewidują wydawania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W art. 61 § 3 k.p.a. wyrażona jest ogólna reguła, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 4 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości następuje w drodze postanowienia. Organ podniósł, iż przepis ten, jako lex specialis, wymaga wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Jednak żaden przepis powołanej ustawy nie przewiduje możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, dlatego też nie może zawierać przepisu określającego, w jakiej formie (decyzji, czy postanowienia) ma nastąpić ta odmowa. W związku z powyższym, zdaniem organu, zakwestionowanego pisma Wójta Gminy B. z dnia [...] nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej, a tym samym niedopuszczalne jest wniesienie odwołania od tego pisma. Ponadto organ wyjaśnił, że przeprowadzenie w 1988 r. scalenia gruntów, zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy B., nie wyklucza ponownego przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości, jeżeli po wydaniu przez organ administracji ostatecznej decyzji, z upływem czasu zaszła taka zmiana w stanie posiadania w stosunku do stanu wynikającego z decyzji, sprawiająca, że granice stały się sporne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. M. wniósł o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie skarżącego organ I instancji miał obowiązek wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe. Pomimo, że pismo z dnia 30 marca 2007 roku nie było zatytułowanie "decyzja" to tak należało je potraktować. W przeciwnym wypadku odwołanie należało potraktować jako skargę na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem P. M. o konieczności alternatywnego potraktowania odwołania jaki skargi na bezczynność, bowiem organ związany jest żądaniem strony. W piśmie z dnia 7 września 2007 roku P. M. wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego załączonej do akt postępowania Sądu Rejonowego w B. sygn. akt [...], na okoliczność, że działki [...] będące przedmiotem sporu nie były przedmiotem scalenia, a jedynie zmieniły numery ewidencyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu oraz przez przepisy szczególne. W doktrynie postępowania cywilnego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, musi być wniesiony w przepisanej formie, musi być wniesiony w przepisanym czasie, musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). Powyższe zachowuje aktualność również na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, z tą tylko różnicą, że niezachowanie terminu do wniesienia odwołania skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) – rozstrzygnięciem odmiennym treściowo, ale tożsamym w skutkach procesowych ze stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Podstawową zatem kwestią, którą należy rozstrzygnąć na etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest to, czy Wójt Gminy B. na skutek wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2007 roku, zobowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia i czy za takie rozstrzygnięcie można uznać pismo z dnia [...] . Od razu wyjaśnienia wymaga, że nawet brak niektórych składników decyzji w rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności z zakresu administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1 - 3 k.p.a., nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji. W wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że zwiększa to sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem ogólna zasada, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Pismo skarżącego z dnia [...] stanowiło wyraźny wniosek o rozgraniczenie, a więc o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Ta okoliczność jest poza sporem. Zasadą jest, że wszczęcie postępowania następuje z chwilą doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednakże przepis art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje szczególny tryb wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego zobowiązując w uzasadnionych przypadkach organ I instancji do wydania stosownego postanowienia w tym przedmiocie. Postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu (art. 30 ust. 4 ustawy). Podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie, jakie rozstrzygnięcie powinien powziąć organ w sytuacji, gdy uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania skoro przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają wyraźnej regulacji w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło w niniejszej sprawie, że skoro żaden przepis powołanej ustawy nie przewiduje możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, należy uznać, że brak jest podstaw do wydania w takiej sytuacji decyzji lub postanowienia. Powyższe uzasadnia, zdaniem Kolegium, udzielenie odpowiedzi na wniosek strony w formie pisma informującego, które ze swojej natury nie podlega zaskarżeniu w formie odwołania. Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Po pierwsze dlatego, że przepis art. 30 ustawy Prawo o geodezji i kartografii stanowi lex specialis wobec ogólnych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a. Jego szczególny i szczegółowy charakter powoduje, że dla sytuacji nie objętych regulacją tego przepisu zastosowanie będą miały przepisy ogólnie, a więc właśnie Kodeks postępowania administracyjnego. Ten z kolei, jak już wyżej wskazano, przewiduje ogólną zasadę załatwienia sprawy w formie decyzji. Tylko takie bowiem rozstrzygnięcie gwarantuje stronie zachowanie przysługujących jej gwarancji procesowych, w tym prawa do wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Z treści pisma Wójta Gminy B. z dnia [...] wyraźnie wynika, że organ I instancji uznał wszczynanie postępowanie w sprawie rozgraniczenia za bezprzedmiotowe w związku z wcześniejszym zakończeniem postępowania scaleniowego. Taka treść pisma sugerowałaby zatem konieczność umorzenia postępowania rozgraniczeniowego wszczętego wnioskiem z dnia 12 lutego 2007r. Jednakże, jak wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (powołując się przy tym na zasługujące na pełną aprobatę orzecznictwo Sądu Najwyższego), przeprowadzenie w 1988 r. scalenia gruntów, zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy B., nie wyklucza ponownego przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości, jeżeli po wydaniu przez organ administracji publicznej ostatecznej decyzji, z upływem czasu zaszła taka zmiana w stanie posiadania w stosunku do stanu wynikającego z decyzji, sprawiająca, że granice stały się sporne. Nie przesądzając tej kwestii na obecnym etapie postępowania, stwierdzić należy, że istnieje wobec powyższego możliwość, iż wniosek o rozgraniczenie z dnia 12 lutego 2007r. okaże się zasadny. Wymagałoby to oczywiście przeprowadzenia wcześniejszego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. A zatem, nie przesądzając treści rozstrzygnięcia, wniosek strony skarżącej z dnia 12 lutego 2007 roku dawał podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie stosownych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wyjaśnić przy tym należy, że przy tak zakreślonych granicach sprawy, poza zakresem kognicji Sądu jest rozstrzyganie o zasadności wniesionego przez stronę odwołania. Podsumowując stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dopuściło się naruszenia przepisu art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Jako niezasadne ocenić bowiem trzeba odmówienie pismu Wójta Gminy B. charakteru decyzji administracyjnej, kiedy z jednej strony organ I instancji był zobowiązany do jej wydania, z drugiej zaś konstrukcja pisma zawierała podstawowe elementy takiego rozstrzygnięcia (adresat, podstawa prawna, data, numer, wskazanie organu oraz uzasadnienie). Naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inną kwestią pozostaje zgodność z prawem decyzji organu I instancji – powyższe będzie podlegało ocenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny także zwrócić uwagę na fakt, iż wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego złożony został nie tylko przez P. M., ale również H. i S. S., E. i A. B. oraz M. i J. M. Na wniosku z dnia 12 lutego 2007r. brak jest wszystkich podpisów wymienionych w nim osób, co powoduje niewątpliwie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia wszystkich stron tego postępowania. Organy powinny zapewnić czynny udział w postępowaniu każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, rozstrzygnięcie Wójta Gminy B. z [...] jak również zaskarżone do Sądu postanowienie doręczone zostały wyłącznie P. M. Mając na uwadze przedmiot kontroli przeprowadzonej przez Sąd, który ogranicza się w zasadzie do zbadania legalności postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, Sąd odmówił uwzględnienia wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego załączonej do akt postępowania Sądu Rejonowego w B. sygn. akt [...]. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższe oznacza, iż podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Do obowiązków organu odwoławczego należy natomiast zbadanie sprawy merytorycznie oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.