II SA/Wa 1069/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi M. M. i P. R. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postępowania i przekazania sprawy wydania zaświadczenia żądanej treści do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 357( trzysta pięćdziesiąt siedem) zł oraz na rzecz skarżącego P. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego. Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż rozpatrzenie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: M. M. i P. R. w dniu [...] kwietnia 2005 r. wystąpili do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że użytkowane przez nich lokale nr [...] i [...] znajdujące się w budynku przy ul. [...] w W. są samodzielnymi lokalami użytkowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. Nr 80 z 2000 r., poz. 903 ze zm.). W dniu [...] maja 2005 r., po sprawdzeniu załączonej do wniosku dokumentacji ze stanem faktycznym istniejącym w terenie, Prezydent W. wydał zaświadczenie o żądanej przez wnioskodawców treści. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W. w dniu 20 września 2005 r. wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że ww. lokale nr [...] i [...]nie stanowią samodzielnych lokali użytkowych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Prezydent W. odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. wydania zaświadczenia o żądanej treści podnosząc, iż w świetle przeprowadzonego w sprawie przedmiotowych lokali postępowania oraz wydanych w nim rozstrzygnięć wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że lokale te nie są samodzielne stanowiłoby poświadczenie nieprawdy przez organ administracji i byłoby niezgodne ze stanem faktycznym. W wyniku rozpoznania zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na powyższe postanowienie, Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że lokale użytkowe, w myśl stosownych przepisów budowlanych, powinny być wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi. Według przedstawionego przez M. M. i P. R. szkicowego projektu ściany (przegrody) zastosowane w lokalach nr [...],[...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] w W. nie spełniały warunków określonych w przepisach techniczno – budowlanych. Ponadto lokale te nie posiadały pomieszczeń pomocniczych i urządzeń, które mogłyby służyć zaspakajaniu potrzeb bytowych oraz nie spełniały innych niezbędnych warunków określonych w przepisach techniczno – budowlanych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. wydania wnioskowanego zaświadczenia. Argumentując rozstrzygnięcie organ wskazał, iż użytkownicy lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. w dniu 2 marca 2006 r. wnieśli o uznanie ich za stronę w toczącym się postępowaniu. Następnie, w dniu 27 lipca 2006 r. M. M. i P. R. złożyli inwentaryzację stanu istniejącego przedmiotowych lokali [...] i [...] wykonaną przez mgr inż. A. L. (upr. budowlane [...]) oraz zaopiniowaną przez rzeczoznawcę do spraw p. poż. inż. E. D. Inwentaryzacja została sprawdzona ze stanem istniejącym w terenie w dniu 10 sierpnia 2006 r. Podjęte ustalenia dawały podstawę do stwierdzenia, że sporne lokale spełniają dwa podstawowe warunki samodzielnych lokali – wydzielenia trwałymi ścianami oraz wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto organ pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów i wątpliwości przedstawionych w orzeczeniu Wojewody M. i przedstawił argumentację świadczącą o prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Na postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W. wniosła zażalenie domagając się zmiany tego postanowienia poprzez wydanie zaświadczenia, zgodnie z jej wnioskiem. Spółdzielnia podniosła, że nie zgadza się z definicją samodzielnego lokalu przedstawioną przez organ pierwszej instancji, w szczególności z określeniem jakim warunkom powinny odpowiadać ściany, aby można je było uznać za trwałe przegrody budowlane. Warunkom takim nie odpowiada ściana składająca się z elementów ruchomych w postaci rozsuwanych rolet, które zamontowane są w przedmiotowych lokalach. Podniesiono, że lokale te nie mają pomieszczeń pomocniczych i urządzeń, które mogą służyć zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych. Nie została również wyjaśniona kwestia powierzchni przedmiotowych lokali. Wojewoda M., po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni, postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ uznał bowiem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali "Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne". Zaś pomieszczeniem pomocniczym, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75 poz. 690 ze zm.) jest "pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego, służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni, zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności". Użycie przez ustawodawcę sformułowania "wraz z pomieszczeniami pomocniczymi" nakłada na organ prowadzący postępowanie w sprawie samodzielności lokalu użytkowego obowiązek ustalenia, czy w lokalu użytkowym znajdują się pomieszczenia pomocnicze. Przy rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do oceny przedłożonej inwentaryzacji zaopiniowanej przez rzeczoznawcę do spraw p. poż. i stwierdzenia, że jest ona zgodna ze stanem istniejącym w terenie. Powoływanie się przez organ pierwszej instancji na wcześniej wydane decyzje administracyjne, tj. zezwalającą na zabudowę części prześwitu pawilonu [...] na punkty usługowe, zezwalającą na dalszą jego rozbudowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie, organ drugiej instancji uznał za nie dotyczące omawianego postępowania. Wojewoda nie podzielił również poglądu organu I instancji, że zaświadczenie o samodzielności lokalu wydawane na podstawie art. 2 ustawy o własności lokali jest zaświadczeniem określającym stan faktyczny istniejący w terenie w dniu wydania zaświadczenia, bowiem lokal mieszkalny, bądź użytkowy kwalifikujący się do wydania przedmiotowego zaświadczenia musi spełniać warunki określone w ustawie o własności lokali. W ocenie organu, wynika to wprost z przepisu art. 2 ust.3 ustawy o własności lokali, który stanowi, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 powołanego artykułu, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Postanowienie Wojewody M. z dnia [...] maja 2007 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez adwokata M. S. reprezentującego M. M. i P. R.. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 217 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący podnieśli, że SM [...] w W. zgłosiła wniosek o wydanie zaświadczenia, iż sporne lokale nie stanowią samodzielnych lokali użytkowych. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, urzędowego zaświadczenia właściwego organu wymaga "spełnienie wymagań" przewidzianych dla samodzielnych lokali użytkowych. Norma ta uzasadnia żądanie wydania zaświadczenia, że określony lokal spełnia warunki ustalone dla samodzielnego lokalu użytkowego, lecz nie uzasadnia żądania wydania zaświadczenia, iż określony lokal warunków takich nie spełnia. Przy braku przepisu prawa, który uzasadniałby żądanie SM [...] w W. wydania zaświadczenia, organ odwoławczy winien był odnotować okoliczność, iż wnioskodawca nie uzasadnił swojego interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia o treści przeciwnej do wcześniej wydanego zaświadczenia. Interesu takiego SM [...] w W. nie posiada, albowiem o ile stoi na stanowisku, iż lokale nr [...] i [...] nie spełniają wymagań samodzielności, może jako właściciel budynku odmówić ustanowienia ich odrębnej własności na rzecz zainteresowanych. Spółdzielni nie jest potrzebne zaświadczenie, iż lokale nr [...] i [...] nie spełniają wymogu samodzielności. Zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w istocie nie zawiera wskazania żadnych uzasadnionych przyczyn i okoliczności, dla których organ pierwszej instancji miałby prowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające. Ani treść żądania wnioskodawcy, ani treść art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, nie nakładała na organ pierwszej instancji obowiązku stwierdzenia w treści zaświadczenia, czy w przedmiotowych lokalach znajdują się pomieszczenia pomocnicze. W toku wcześniejszego postępowania przeprowadzono inwentaryzację lokalu, która opisywała i potwierdzała jego stan. Nie jest zatem uzasadnione prowadzenie dalszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji, czy też zażalenie wniesione od postanowienia organu pierwszej instancji, wywiera ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zakreślając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art. 138 k.p.a. w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez: 1) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to będzie stanem lub przedmiotem sprawy. Oznacza to, że stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego: 1) w całości lub 2) w znacznej części. Zgodnie z poglądem doktryny oraz dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 430/99, niepublikowany.). Ponadto rozstrzygnięcie kasacyjne jest dopuszczalne, gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji dowody zebrane w pierwszej instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108). Oceniając zaskarżone postanowienie Wojewody M. należy stwierdzić, że jego rozstrzygnięcie, polegające na uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, narusza przepis art. 144 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Przepisem materialnym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. Nr 80 z 2000 r., poz. 903 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Dokonując wykładni powyższego przepisu stwierdzić należy, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o własności lokali jest zarówno wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku jedna izba, jak i zespół izb przeznaczonych na pobyt stały ludzi. Nie ulega wątpliwości, że pomieszczenia pomocnicze wraz z izbą, jak też zespołem izb służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a więc wchodzą w skład samodzielnego lokalu mieszkalnego. Uznać jednakże należy, że dla wyodrębnienia prawnego samodzielnego lokalu mieszkalnego, a zwłaszcza użytkowego, nie jest konieczne, aby izba, bądź izby posiadały pomieszczenia pomocnicze. Lokal samodzielny to lokal spełniający odpowiednie wymagania budowlano-techniczne, z którego można korzystać bez potrzeby korzystania z innego samodzielnego lokalu. Trzeba podkreślić, że zakres wymogów odnoszących się do samodzielności lokali musi być dostosowany do pojęcia w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, a nie w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Wymogi te stawia się w celu ustanowienia odrębnej własności istniejącego lokalu w budynku. W tym przypadku potrzeba stosowania przepisów z zakresu prawa budowlanego ogranicza się do stwierdzenia, że przeznaczony do wyodrębnienia lokal mieszkalny spełnia wymogi lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi, te zaś zostały określone w § 72-75 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie można tu również pominąć wymagań stawianych przez przepisy ochrony przeciwpożarowej. Nadmienić ponadto należy, iż posiadanie w lokalu mieszkalnym pomieszczeń pomocniczych, w szczególności pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, jest uzasadnione charakterem tego lokalu – służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a więc potrzeb higienicznych, bytowych, itp. Pomieszczenie użytkowe służby zupełnie innym celom, najczęściej związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej. Pomieszczenia przeznaczone na drobną działalności usługową, niejednokrotnie nie wymagają zaplecza socjalnego, albowiem posiadają dostęp do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych ogólnie dostępnych. Takie rozwiązania znane są polskiemu prawodawstwu. Należy w tym miejscu wskazać na przepis § 84 ust. 3 ww. rozporządzenia, zezwalający na usytuowanie w budynkach użyteczności publicznej i zakładach pracy ustępów w odległości do 75 m od stanowiska pracy lub miejsca przebywania ludzi. Nie znajduje zatem uzasadnienia stosowanie bardziej rygorystycznych norm w stosunku do użytkowników lokali prowadzących działalność zarobkową na własny rachunek. W świetle powyższych rozważań, nie zasługuje na akceptację pogląd zaprezentowany przez organ drugiej instancji o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, z powodu braku ustaleń, czy w lokalu użytkowym znajdują się pomieszczenia pomocnicze. Ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji w powyższym zakresie na podstawie inwentaryzacji dokonanej w dniu 10 lipca 2006 r. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, przy braku zastrzeżeń ze strony rzeczoznawcy ds. p.poż. oraz oględzin przedmiotowych lokali jednoznacznie wskazują, iż sporne lokale użytkowe pomieszczeń pomocniczych nie posiadają. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Wojewoda M. nie napotkał w postępowaniu odwoławczym na ustawowe przeszkody uniemożliwiające mu zakończenie sprawy. Wydanie w sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego nastąpiło zatem z naruszeniem prawa. Wojewoda M. rozpoznając ponownie zażalenie skarżących będzie obowiązany przeanalizować materiał dokumentacyjny sprawy i wydać orzeczenie kierując się dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 1 tej ustawy.