II OSK 30/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 571/07 w sprawie ze skargi J. i K. K. oraz M. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 571/07, w sprawie ze skargi J., K. oraz M. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki – uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu w dniu 19 lipca 2006 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej powstałej na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w Ś.. W dniu [...] lipca 2006 r. Prezydent Miasta Świnoujścia wydał decyzję o sprzeciwie w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych na okres 120 dni polegających na ustawieniu przyczepy gastronomicznej i wykonaniu ogródka piwnego na działce nr [...] przy ul. [...] stwierdzając, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla tej dzielnicy miasta oraz z uwagi na zastrzeżenia strony postępowania z uwagi na uciążliwość inwestycji dla sąsiedniej nieruchomości. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 września 2006 r. W dniu 26 października 2006 r. organ I instancji, w związku z pismem I. i P. L., ponownie przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. [...]. Wizja lokalna potwierdziła fakt, że jednoosiowa przyczepa gastronomiczna wyposażona jest we własne koła jezdne widoczne od strony posesji, natomiast obmurowanie przyczepy od strony ul. [...] stanowi cokół ogrodzenia przedmiotowej posesji, na którym przyczepa opiera się krawędzią obudowy w celu stabilizacji. Podczas przeprowadzenia kontroli wykonano dokumentację fotograficzną, z której wynika, że przedmiotowa przyczepa stanowi centrum działalności gastronomicznej prowadzonej przez J. i K. K. oraz M. K. na posesji przy ul. [...] w Ś.. W dniu 28 listopada 2006 r. Prezydent Miasta Świnoujścia wydał opinię o braku zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia dla obszaru Dzielnicy Przytór Łunowo zatwierdzonym uchwałą nr XLIII/351/2005 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 30 czerwca 2005 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 63 z dnia 9 sierpnia 2005 r. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nakazał J. i K. K. oraz M. K. rozbiórkę samowolnie postawionego obiektu budowlanego, tj. przyczepy gastronomicznej wraz z ogródkiem piwnym na terenie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w obrębie [...] w Ś.. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie po rozpatrzeniu odwołania J., K. oraz M. K. od powyższej decyzji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z ze zm.), decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał ją w mocy. Zdaniem organu II instancji usytuowanie przedmiotowej przyczepy pełniącej funkcję tymczasowego obiektu handlowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor pozwolenia takiego nie uzyskał. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Następnie organ II instancji wywiódł, że z uwagi na usytuowanie przedmiotowego obiektu handlowego, które jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia, dla obszaru Dzielnicy Przytór Łunowo określającym nie tylko rodzaj zabudowy, architekturę, ale również sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej (wprowadza zakaz lokalizacji wszelkich obiektów tymczasowych), brak jest podstaw prawnych do jego zalegalizowania zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 26 września 2007 r., rozpoznając skargę J., K. oraz M. K. na powyższą decyzję, stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przedmiotowa przyczepa pełniąca funkcję gastronomiczną (punkt sprzedaży) jest obiektem budowlanym rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, którego postawienie wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, czy też jest tymczasowym obiektem budowlanym, którego budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie Sądu przedmiotowa przyczepa samochodowa o funkcji handlowo-gastronomicznej stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Natomiast stosownie do brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Zdaniem Sądu w świetle wskazanych przepisów prawa oraz wobec dokonanych ustaleń faktycznych w toku całego postępowania uznać należy, że organ II instancji określając przedmiotowy obiekt jako obiekt budowlany, dokonał błędnej oceny materiału dowodowego i okoliczności sprawy. W konsekwencji błędnych ustaleń odnośnie charakteru spornego obiektu organ II instancji przyjął, że usytuowanie przyczepy wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji niewłaściwie zastosował przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ I instancji winien był zastosować przepis art. 49b Prawa budowlanego. Sąd wskazał także, iż w zaskarżonej decyzji orzekającej nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy nie wyjaśnił co jest ogródkiem piwnym. Jak wynika z akt sprawy ogródek przy przyczepie stanowiły stoliki wyposażone w parasole wraz z krzesłami, postawione na utwardzonym podłożu, które nie są przymocowane do podłoża. W tym stanie rzeczy obiekt ten, zdaniem Sądu, nie mieści się w pojęciu obiekt budowlany, w odniesieniu do którego orzeka się nakaz rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 48 i 49 oraz art. 49b ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wymogi definicji sformułowanej w przepisie art. 3 pkt 5 cyt. ustawy – Prawo budowlane i jest tymczasowym obiektem budowlanym. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z twierdzeniem Sądu, iż w przypadku budowy obiektów budowlanych, uzyskanie pozwolenia na budowę wymagane jest tylko dla obiektów budowlanych, o których mowa w przepisie art. 3 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo budowlane. Z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane, jednoznacznie wynika, iż w przypadku, gdy inwestor wybuduje tymczasowy obiekt budowlany bez dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy na podstawie art. 30 ust. 1 – przyjętego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowianej bez sprzeciwu – obiekt ten będzie stanowił obiekt budowlany, którego wybudowanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym postępowanie w sprawie ewentualnego zalegalizowania albo wydania nakazu rozbiórki takiego obiektu budowlanego powinno toczyć się na podstawie art. 48 i 49 ustawy – Prawo budowlane, regulujących sprawy wybudowania obiektów budowlanych lub ich części bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich budowę. Ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został przed złożeniem przez inwestorów zgłoszenia zamiaru jego wybudowania uznać należy, iż przedmiotowy, tymczasowy obiekt budowlany, nie jest tymczasowym obiektem budowlanym podlegającym regulacjom art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, iż postępowanie w sprawie jego legalizacji albo wydania nakazu rozbiórki, powinno być prowadzone w oparciu o art. 48 i 49 tej ustawy, a nie na podstawie art. 49b. W skardze kasacyjnej wskazano, że zamiar inwestora musi być obiektywnie stwierdzony w złożonym przez niego zgłoszeniu i to w zgłoszeniu skutecznym, tj. złożonym przed przystąpieniem do budowy obiektu, którego zgłoszenie dotyczy i przyjętym przez właściwy organ bez sprzeciwu. W przeciwnym razie nie będzie możliwe ustalenie czasu wybudowania obiektu, ustalenie czy dopuszczalny okres, na jaki obiekt może zostać wybudowany już upłynął i tym samym, ustalenie czy obiekt taki jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w przedmiocie nakazu rozbiórki przyczepy samochodowej wykorzystywanej jako przyczepa gastronomiczna wraz z ogródkiem piwnym (stoliki i krzesła) na działce J., K. i M. K. położonej w Ś. przy ul. [...]. Skarga kasacyjna złożona od wyroku Sądu pierwszej instancji uchylającego decyzję zaskarżoną złożona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 ust. 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię przepisów art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 48 i 49 oraz art. 49b Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, iż autorka skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu usiłuje podważyć stanowisko ocenne i dokonaną wykładnią przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Argumentacja stanowiska autorki tejże skargi kasacyjnej sprowadza się jednak tylko do nietrafnej polemiki z prawidłową oceną Sąd Wojewódzkiego. W pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przyczepa samochodowa o funkcji handlowo-gastronomicznej, z jaką mamy do czynienia w niniejszym stanie faktycznym stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W konsekwencji tej oceny zastosowanie znajduje przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego stanowiący, że nie wymaga on pozwolenia na budowę a tylko zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na taką kwalifikację jak słusznie podnosi Sąd pierwszej instancji decydujące znaczenie mają okoliczności faktyczne sprawy jak zamiar inwestora i konstrukcja obiektu. Żadną miarą w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego nie można podzielić stanowiska składającego skargę kasacyjną, jakoby sporna przyczepa turystyczna na kołach – wykorzystywana dla działalności gastronomicznej – była obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę w trybie art. 28 Prawa budowlanego. Jeśli się zważy, iż przyczepa ta została ustawiona na działce inwestorów K., gdzie jednym bokiem od strony posesji opierała się na własnych kołach a drugim bokiem oparto ją na cokole ogrodzenia by uzyskać stabilność przyczepy, to ustalenie organów, jakoby obiekt ten "wybudowano" należy uznać jako ustalenie sprzeczne ze stanem faktycznym. Wadliwość takiego ustalenia spowodowała nieadekwatną do stanu rzeczywistego oceną prawną zarówno co do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę jak co do wskazania wadliwej podstawy prawnej nakazu rozbiórki obiektu w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zupełnie zaś niezrozumiałe jest orzeczenie organu nakazującego rozbiórkę oprócz przyczepy (zamiast jej usunięcia) także ogródka piwnego – czyli stolików i krzeseł, które nie mogą być uznane za obiekty budowlane. W tej części organ w ogóle nie uzasadnił wydanej decyzji. Słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wobec ustalenia przez organ, iż usytuowanie przyczepy gastronomicznej i ogródka piwnego jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego m. Świnoujścia – nakaz usunięcia spornej przyczepy gastronomicznej należało orzec na podstawie art. 49b Prawa budowlanego – znajdującego zastosowanie. Zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu – w ocenie NSA – jest bezzasadny, co na wstępie uzasadnienia podniesiono. W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził całkowity brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, co stanowi przyczynę jej oddalenia. Dodać należy, iż na rozprawie przed NSA inwestor K. K. oświadczył, że wykonał już w całości nakaz objęty zaskarżoną decyzją – w tej sytuacji organ winien rozważyć celowość umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.