II GSK 136/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Jan Bała NSA Jan Grabowski (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1436/06 w sprawie ze skargi S. K. na pismo Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie odmowy skierowania na leczenie uzdrowiskowe 1. Oddala skargę kasacyjną, 2. Odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z 20 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1436/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. K. (dalej: skarżący) na pismo z 8 czerwca 2006 r. Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w przedmiocie przeciwwskazań do leczenia uzdrowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że wynikiem merytorycznej weryfikacji celowości skierowania skarżącego przez lekarza na leczenie uzdrowiskowe była odmowa potwierdzenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia wskazań do leczenia uzdrowiskowego. Informacja o odmowie jest jedynie formą zakomunikowania świadczeniobiorcy niezasadności skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Nie jest to decyzja administracyjna, postanowienie czy inny akt lub czynność organu z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., które podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną. Skarżący od powyższego postanowienia złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie wynagrodzenia za nieopłacone zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na niedokonanie przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, mimo iż czynność ta jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. W uzasadnieniu skarżący powołał się na doktrynę i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym charakterystyczną cechą kwalifikacji danego stanu faktycznego do kategorii z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem podejmującym daną czynność. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem skarżącego, związek ten jest nie tylko ścisły i bezpośredni, lecz bez przedmiotowego potwierdzenia skarżący nie może realizować swoich uprawnień wynikających z przepisów prawa. Powołując się na wyrok siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OSA 1/03, (publ. OSP z 2003 r., nr 11, poz. 136) wskazał, że w judykaturze kwalifikowano już czynności w przedmiocie ochrony zdrowia o słabiej zaznaczonych cechach z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako podlegające kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało oddalić, pomimo że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało oparte na błędnych przesłankach, samo zaś rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W ocenie Sądu I instancji istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ informujące (zawiadamiające) o istnieniu przeciwwskazań do leczenia uzdrowiskowego jest decyzją administracyjną czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, które podlegałoby kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Poddane kontroli sądu administracyjnego akty i czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., nie mają charakteru decyzji czy postanowienia. Jednakże, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, chodzi tu o sprawy indywidualne, w których mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych podmiotów. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi więc istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Zatem akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Kolejnym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Zatem akty lub czynności z zakresu administracji publicznej będą zawierały element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować akt lub czynność do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej [B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych ( art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Warszawa 2006, nr 2, s. 15]. Czynność, która jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie - potwierdzenie skierowania (odmowa potwierdzenia skierowania) na leczenie uzdrowiskowe jest podejmowana w indywidualnej sprawie określonego podmiotu i dotyczy potwierdzenia uprawnienia tego podmiotu wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem świadczeniobiorcy przysługuje leczenie uzdrowiskowe na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Jednakże skierowanie to wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ na podstawie art. 33 ust. 2 cyt. ustawy. Od jednostronnego działania dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ (dyrektor jest organem NFZ zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy) zależy, czy uprawniony podmiot skorzysta z przysługującego mu leczenia uzdrowiskowego. Biorąc pod uwagę powyższe cechy czynności potwierdzenia skierowania (odmowy potwierdzenia skierowania) na leczenie uzdrowiskowe należy stwierdzić, że jest to czynność z zakresu administracji publicznej, która została poddana kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznanie, że czynność ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie mogło jednakże skutkować uwzględnieniem wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotową skargę należało odrzucić z innych przyczyn niż wskazał Sąd I instancji. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie dopełniła bowiem obowiązku wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a., to jest nie wyczerpała środków zaskarżenia poprzedzających wniesienie skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem skargi było powyższe pismo wydane w oparciu o § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie leczenia uzdrowiskowego (Dz.U. Nr 274, poz. 2174), które to rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie § 5 ust. 3 tego rozporządzenia na niepotwierdzenie skierowania przez Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie przysługuje odwołanie. Wobec braku możliwości odwołania się, należało przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w zakreślonym przez przepis terminie. Brak wykorzystania przysługującego środka zaskarżenia w myśl art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skutkuje odrzuceniem skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł w pkt 2 postanowienia o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na stan majątkowy skarżącego, ustalony w toku postępowania sądowoadministracyjnego.