II OSK 1246/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 305/06 w sprawie ze skargi M. J. i T. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Sygn. akt II OSK 1246 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę wniesioną przez M. J. i T. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz.1126 z późn. zm.) nakazującą właścicielom M. J. i T. P. rozbiórkę dobudowanych bez pozwolenia części budynku jednorodzinnego tj. wiatrołapu od strony ulicy i werandy od strony ogrodu dobudowanych do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w kontrolowanej decyzji organy stwierdziły, że M. J. wystąpił z wnioskiem o zalegalizowanie i wydanie pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części domu jednorodzinnego. Wobec powyższego zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się ustaleniem, iż części budynku tj. ganek (wiatrołap) i weranda, zostały dobudowane w latach 1999-2000 jako murowane w miejsce rozebranych, które przedtem były drewniane. Ponieważ części obiektu zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę nakazano ich rozbiórkę. Po rozpoznaniu skargi M. J. i T. P. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 1 grudnia 2004r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153, poz. 1270 ze zm. –dalej zwanej p.p.s.a.), uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. Skargi kasacyjne od tego wyroku wniesione zostały przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz przez uczestników postępowania G. i M. A. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 91 § 2 zd. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niedoręczenie uczestnikom postępowania zawiadomienia o terminie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił zarzuty obydwu skarg kasacyjnych i wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecin z dnia 1 grudnia 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższy wyrok uznał za bezsporne, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej i w dacie wydawania decyzji przez organy I i II instancji, nakładał na właściwy organ nadzoru budowlanego, bezwzględny obowiązek nakazania rozbiórki, jeśli roboty wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany przepis art. 48 Prawa budowlanego nie uzależniał wydania nakazu rozbiórki od żadnych innych okoliczności, przyczyn i skutków tego stanu rzeczy, prawidłowości technicznych wykonanych związanych z rozbiórką, robót czy trudności technicznych lub kosztów związanych z rozbiórką. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę podkreślił, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w sprawie było bezsporne, że na wybudowanie werandy i ganku, inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę. Nie zgłaszali także zamiaru przystąpienia do remontu budynku mieszkalnego, obejmującego odtworzenie wcześniej istniejących tych części budynku. W ocenie Sądu pierwszej instancji podnoszona przez skarżących przesłanka nieważności postępowania wynikającej z art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nietrafna. Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżących, zachodzi możliwość wykonania prac rozbiórkowych określonych w zaskarżonej decyzji. Powoływane przez skarżących okoliczności wiążą się wyłącznie z ewentualnymi trudności technicznymi związanymi z realizacją przedmiotowej rozbiórki, niemającymi jednakże cechy trwałej nieusuwalności. Sąd stwierdził, iż organy zarówno I, jak i II instancji dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem zasad i wymogów procesowych wyrażonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. P. i M. J., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia prawa materialnego, tj. - naruszeniu art. 48 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego bez wcześniejszego wyjaśnienia okoliczności decydujących o zaistnieniu przesłanek wydania decyzji w oparciu o tę normę prawną i w konsekwencji uznanie za zasadne wydania nakazu rozbiórki części budynku, chociaż uprzednio nie wydano decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu - mimo złożenia przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie, jak również nie wyjaśniono, z jakich przyczyn wykonane prace uznano za budowę, a nie za remont budynku, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości, rozpoznał bowiem sprawę i wydał decyzję organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy wniosek skarżącego, stanowiący podstawę wszczęcia postępowania i powołany w decyzji organu I instancji, należał do zakresu właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 65 § 1 k.p.a. i niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa - wszczął postępowanie organ niewłaściwy, który nie przekazał sprawy do rozpoznania organowi właściwemu w sprawach wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, lecz wydał nakaz rozbiórki bez uprzedniego załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie części budynku, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niewykonalnej; 2.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ powołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz wskazanych poniżej przepisów postępowania administracyjnego i pominięcie - powodujących sprzeczność zaskarżonej decyzji z prawem - wad, tj.: - naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. - nie uwzględniono okoliczności, iż na skutek złożenia przez skarżącego podania o wydanie pozwolenia na użytkowanie przebudowanej części obiektu, zostało wszczęte postępowanie przez organ nadzoru budowlanego pomimo, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku w tym przedmiocie był organ administracji architektoniczno-budowlanej, - naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wydania decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku pomimo złożenia przez skarżących wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przebudowanej części obiektu i braku rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przed wydaniem kwestionowanej decyzji, - naruszenia art. 19 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nieprzestrzegania przez organ z urzędu swojej właściwości rzeczowej, - naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. poprzez objęcie postępowaniem z wniosku skarżącego przedmiotu wykraczającego poza treść żądania, - naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia faktycznego okresu wykonania poszczególnych prac remontowych; - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i niedokonanie należytego ustalenia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie podnoszonej przez skarżących kwestii dat rzeczywistego wykonania określonych zakresów prac, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na upływ 5-letniego okresu i możliwość dokonania "legalizacji" części tych prac, - naruszenie art. 135 p.p.s.a. i pominięcie podczas rozpatrywania skargi okoliczności związanych z wnioskiem skarżących o wydanie pozwolenia na użytkowanie i brakiem rozstrzygnięcia tego wniosku. Sąd nie odniósł się do tych kwestii, mimo iż mieszczą się one w granicach przedmiotowej sprawy, a ich ocena jest niezbędna i decydująca dla końcowego załatwienia sprawy w przedmiocie decyzji opartej na art. 48 w zw. z art. 49 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty kasacji skarżący podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podczas rozpatrywania skargi pominął szereg wad zaskarżonej decyzji, a jednocześnie Sąd ten naruszył przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. decyzji z dnia [...]. zostało wszczęte na wniosek skarżących, błędnie skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zamiast do organu administracji architektoniczno-budowlanej (Prezydenta Miasta S.,), jednakże treść żądania strony nie budzi żadnych wątpliwości. W tej sytuacji - zgodnie z regulacją art. 65 § 1 k.p.a. - wniosek ten powinien był zostać przekazany do rozpoznania przez organ właściwy. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął we własnym zakresie postępowanie na powyższy wniosek i - po jego przeprowadzeniu - wydał decyzję z dnia 30.04.2003 r. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu oraz postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki są jednak dwoma odrębnymi postępowaniami, które prowadzone być powinny przez różne organy. Zdaniem skarżących wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu było co najmniej przedwczesne, nie poprzedzone zajęciem stanowiska przez organ właściwy w sprawie objętej wnioskiem (w postaci decyzji w przedmiocie wydania bądź też odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych części budynku). Jeżeli nawet organ uznał, iż nie minął pięcioletni okres od wykonania prac, pozwalający na wydanie pozytywnej decyzji w powyższym przedmiocie, to aktualny staje się zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie przeprowadzono bowiem należytego postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia faktycznego t.j. okresu wykonania poszczególnych prac remontowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie rozpatrzył zarzutów skarżących w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia o związaniu wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.01.2006 r. Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożyła uczestniczka niniejszego postępowania G. A., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem zainteresowanej zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wskazując między innymi na to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powziął wiedzę o samowoli budowlanej od samych skarżących i miał obowiązek wydać decyzję o nakazaniu rozbiórki. Uczestniczka stwierdziła, iż inwestor sam wskazywał że w miejsce drewnianego wiatrołapu i drewnianej werandy zostały wybudowane na nowo murowane części obiektu budowlanego tj. nowy wiatrołap i nowa weranda, a o tym, iż te dwa elementy zostały wybudowane na nowo świadczy również to, iż przed tymi pracami dach drewnianej werandy nie pełnił funkcji tarasu wypoczynkowego, jak to ma miejsce obecnie, co przeczy zarzutom stawianych przez skarżących jakoby "nie zmienił się obrys ani wygląd budynku". Ponadto, przy budowie werandy skarżący przekroczyli granice nieruchomością co uczestniczka wskazywała już w skardze kasacyjnej z dnia 25.02.2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy na powyższe należy stwierdzić przede wszystkim, iż w toku ponownie rozpoznawanej sprawy przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły. W związku z zarzutami wskazanym w skardze kasacyjnej koniecznym jest podkreślenie, iż w przedmiotowej sprawie skarga stron wnoszących przedmiotową kasację była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dwukrotnie na skutek wyroku wydanego w dniu 13 stycznia 2006 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez G. i M. A. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia 1 grudnia 2004 r. i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. Powyższy fakt jest istotny wobec uregulowania zawartego w art. 153 p.p.s.a. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skoro ocena prawna i wskazania zawarto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to były one wiążące zarówno dla Sądu I instancji, jak i są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego przedmiotową skargę kasacyjną. Mając powyższe okoliczności na względzie, jak i przytoczone w zaskarżonym wyroku stwierdzić należy, iż nie są zasadne wskazane w kasacji zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz zarzuty naruszenie przepisów postępowania. Wbrew odmiennym wywodom kasacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2006 r. wskazał na to, iż w sprawie ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przy uwzględnieniu brzmienia tegoż przepisu w dacie realizacji obiektu, jak i wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 48 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. - według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia 18 czerwca 2003 r.) "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ." Zgodnie natomiast z art. 49 ustawy Prawo budowlane " nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego" (ust. 1 ). W ust. 2 art. 49 wskazano, iż "jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio." Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia co do terminu realizacji przedmiotowego obiektu w żaden sposób nie zostały wniesioną kasacją podważone, bowiem oparte zostały na oświadczeniach samego inwestora. Przyjmując nawet koniec realizacji robót na rok 1999 (mimo że inwestor podawał lata 1999 –2000) i uwzględniając fakt, że decyzję wydano w 2003 roku, to nie sposób stwierdzić, iż kontrolowaną decyzję wydano po upływie 5 lat od dnia zakończenia budowy przedmiotowych części obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku stwierdził, iż wymogi art. 48 ustawy Prawo budowlane ziściły się, a wobec tego zarzut niedokonania w tej kwestii ustaleń nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem wskazane w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przesłanki nie zaistniały. Nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia faktycznego okresu wykonania poszczególnych prac. Skoro więc wymóg, o jakim mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zaistniał nie można przyjąć za trafny zarzutu naruszenia art. 48 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu. Stwierdzić należy, iż brak upływu okresu o jakim mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powoduje bezzasadność zarzutów kasacji dotyczących braku rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej części obiektu i braku rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Chybiony jest też zarzut naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem sprawa objęta decyzją zaskarżoną należała do właściwości organu, który ja wydał. Natomiast fakt, iż wniosek inwestora obejmował inny przedmiot sprawy niż objęty decyzją, jest bez wpływu dla decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, z przyczyn wyżej wskazanych. Podkreślić należy, iż organ nadzoru budowlanego uzyskując informację o realizacji obiektu, czy też jego części bez stosownego pozwolenia był zobowiązany z urzędu do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismo inwestora M. J. stanowiło zaś dla organu źródło informacji, które skutkowało czynnościami podjętymi przez organ nadzoru z urzędu, a tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 19 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 65 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ właściwy i organ właściwy wydał decyzję. Nie można też zaakceptować zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niewykonalnej, gdyż względy dla jakich Sąd pierwszej instancji uznał brak trafności tych zarzutów strony skarżącej zostały w zaskarżonym wyroku przedstawione i omówione, a kasacji skutecznie tych ustaleń i wyrażonej oceny nie podważyła. Przytoczone wyżej względy stanowią o niezasadności zarzutów kasacji dotyczących naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.