II SA/Łd 550/05

Dnia 12 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi A.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [....] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. L. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta Powiatowy w T. po rozpoznaniu wniosku A. L. z dnia [...] odmówił, na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowienia postępowania w sprawie decyzji Wójta Gminy T. Nr [...](Znak: [...]) z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi w W. przy drodze krajowej Nr 8 wydanej dla S. S. i L. K.. Organ uznał, iż A. L. nie posiada w prowadzonym postępowaniu przymiotu strony. Starosta wskazał, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast skarżący nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu i odmówił wznowienia postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji A.L. zakwestionował twierdzenie Starosty Powiatowego w T., iż nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej stacji paliw płynnych zlokalizowanej w miejscowości W. przy drodze krajowej nr 8. Wskazał, że jest właścicielem działki nr 1191/6 położonej w miejscowości W. w bezpośrednim sąsiedztwie oddziaływania stacji paliw, zbudowanej na działkach o numerach: 1176, 1177/11, 1177/12, 1178/8, 1179/8, 1180/6, 1181/6, 1182/6, 1183/6, 1184/6, 1185/6, 1186/6, 1187/6, 1188/6, 1189/6, 1177/9, 1177/10, 1178/7, 1179/7, 1180/5, 1181/5, 1182/5, 1183/5, 1185/5, 1186/5, 1187/5, 1188/5, 1189/5 i 1190/5. Dodatkowo podniósł, że jego działka styka się bezpośrednio z działką o numerze 1190/5, która znajduje się w liniach rozgraniczających inwestycji. Do odwołania załączone zostały dokumenty mające, zdaniem A. L. dowodzić oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość poprzez emisje zanieczyszczeń oraz obniżenie jej wartości z powodu uciążliwego sąsiedztwa. Stwierdził, iż z uwagi na sposób zagospodarowania pobliskich działek wystąpią ograniczenia w możliwościach zagospodarowania jego nieruchomości. Decyzją Nr [...](znak: [...]), z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w T. z dnia [...]. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji o braku po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji paliw w miejscowości W., przy drodze krajowej nr 8. Wskazał na definicję zawartą w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Opierając się na stanowisku doktryny oraz orzecznictwie sądowym wskazał, że tylko przepisy prawa materialnego stanowią podstawę interesu prawnego lub obowiązku. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji przytoczył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu o pozwolenie budowlane są; inwestor oraz właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania inwestycji, natomiast niezabudowana działka skarżącego o powierzchni 0,03 ha nie graniczy z terenami inwestycji i położona jest poza obszarem oddziaływania stacji paliw na co wskazuje opracowany i uzgodniony raport oddziaływania inwestycji na otoczenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.L. zarzucił Wojewodzie [...]: 1. naruszenie art. 28 Kodeksu postępowa administracyjnego; 2. naruszenie art. 28 pkt 2 Prawa budowlanego; 3. naruszenie postanowień § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Uzasadniając wniesioną skargę wyjaśnił, że należąca do niego nieruchomość o numerze ewidencyjnym 1191/6 wydzielona została z podzielonej działki numer 1191/4. Poprzedni właściciel działki 1191/4 uczestniczył w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy kwestionowanej stacji paliw na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąc wskazał dodatkowo, iż jego nieruchomość styka się z działka o numerze 1190/5, która znajduje się w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji. A.L. podniósł, iż budowa stacji paliw będzie spowoduje znaczne obniżenie jej wartości rynkowej, ponadto inwestycja ta będzie oddziaływała negatywnie na środowisko naturalne, w tym na nieruchomość skarżącego. Wyjaśnił, że jego działka leży po wschodniej stronie stacji paliw i z uwagi na przeważające w okolicy wiatry wiejące z zachodu na wschód będzie narażony na uciążliwe immisje ze strony kwestionowanej inwestycji. Dodatkowo skarżący stwierdził, iż fakt istnienia spornego obiektu znacznie ograniczy możliwość podejmowania przez niego inwestycji. W dalszej części skargi A.L. odniósł się do zgodności z prawem samego pozwolenia na budowę stacji paliw wskazując między innymi na naruszenie § 111 i § 123 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość między stacjami paliw na drogach klasy S 8 powinna wynosić 10 km, natomiast najbliższa stacja paliw znajduje się w odległości 2 km. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ uznał wywody skarżącego o naruszeniu jego interesu prawnego za bezprzedmiotowe. Ponownie stwierdził, iż działka A. L., znajduje się przy drodze nr 8 nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, w związku z czym, w świetle art. 28 prawa budowlanego nie posiada on w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw przymiotu strony. W końcowej części odpowiedzi na skargę Wojewoda poinformował, iż na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. sprawa została ponownie rozpoznana. Postępowanie dotyczące wydanego pozwolenia na budowę stacji paliw zostało zakończone ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego decyzja została zaskarżona przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżone orzeczenie organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż skarżącemu A.L. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 Kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Uznał, iż wzniesiony obiekt budowlany nie narusza interesu prawnego strony skarżącej, gdyż inwestycja nie oddziaływuje negatywnie na jej nieruchomość. Skarżący posiada jedynie interes faktyczny, który nie podlega jednak ochronie prawnej w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, pogląd ten nie jest prawidłowy. Stosownie do treści art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla prawidłowej wykładni wskazanej normy prawnej podstawowe znaczenie ma pojęcie interesu prawnego. W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Przyjmuje się bowiem, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 - nie publikowany). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98, oraz z dnia 15 grudnia 1998 r. II SA 1355/98- nie publikowane). Innymi słowy, interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialno-prawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż wszystkie podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W ustalonym stanie faktycznym, niespornym jest, iż skarżący A.L. jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym 1191/6. Dowodem na to jest chociażby załączona do akt postępowania sądowego kserokopia wypisu z rejestru gruntów (k. 44). Nieruchomość ta, na co jak się wydaje organ orzekający nie zwrócił uwagi, pozostaje w bardzo bliskim sąsiedztwie z działką nr 1190/05, na której to działce w oparciu o decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] znak [...] miał być realizowany proces budowlany przez S. S. i L. K.. Działki o numerach ewidencyjnych 1191/6 i 1190/5 graniczą bowiem ze sobą narożnikami. W tej sytuacji, mając na względzie bardzo bliskie sąsiedztwo z terenem inwestycji oraz jej charakter i rozmiar przedsięwzięcia nie można było, w ocenie Sądu wykluczyć, iż budowa stacji paliw będzie oddziaływać negatywnie na nieruchomość skarżącego (immisje w postacie hałasu, kurzu, oparów itd.) W toku postępowania administracyjnego mogło dojść do naruszenia przysługującego A.L. prawa własności, chronionego przepisami prawa cywilnego, w tym przepisami art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego. Niezależnie od powyższego należy również wskazać, że kwestionowana skargą decyzja zapadła z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten, mający charakter normy szczególnej w stosunku do art. 28 Kpa wyraźnie stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie ulega wątpliwości, że przyjęte przez ustawodawcę pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" nie może odnosić się wyłącznie do nieruchomości graniczących bezpośrednio z nieruchomością inwestora, a uwagi na charakter inwestycji, oddziaływanie obiektu może obejmować również nieruchomości położone w bliskim sąsiedztwie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, iż w zależności od charakteru inwestycji krąg osób mających atrybut strony postępowania może przysługiwać nie tylko właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której mają być wykonywane prace inwestycyjne, ale także innym właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzenie inwestycyjne będzie miało wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Krąg tych osób określa zakres oddziaływania prowadzonych prac i rodzaj oraz charakter uciążliwości z nim związanych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., IV SA 456-458/02, nie publikowane). Zważywszy na charakter inwestycji (stacja paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi ), nie ulega wątpliwości, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W tym stanie rzeczy, uprawniony jest wniosek, iż A.L. miał prawo brać udział w przedmiotowym postępowaniu, celem ochrony własnego interesu prawnego, wynikającego z przysługującego mu prawa własności. Podkreślić przy tym wypada, że niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu może stanowić podstawę wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Reasumując, Sąd stwierdził, iż w toku postępowania organ orzekający dopuścił się naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 28, 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Obliguje to skład orzekający w niniejszej sprawie do uchylenia decyzji organów obu instancji. Z przytoczonych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej wyżej ustawy.