VI SA/Wa 1214/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. D. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lipca 2006 r. na drodze krajowej [...] w M. przeprowadzona została kontrola autobusu, należącego do przedsiębiorcy A. D., w wyniku której stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde 30 minut. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 22 lipca 2006 r. powiadomił A. D. o wszczęciu przeciwko niej postępowania administracyjnego, pouczając ją o treści art. 10 k.p.a. i wzywając do złożenia wyjaśnień co do doręczonego jej protokołu kontroli. Pismem z dnia 24 lipca 2006 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta w O. o przesłanie potwierdzonej kopii wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy A. D. zaś pismem z dnia 26 lipca 2006 r. do Ministerstwa Transportu o przesłanie potwierdzonej kopii aktualnego wniosku o wydanie licencji nr [...] wraz z załącznikami złożonymi przez A. D.. W odpowiedzi na zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania administracyjnego strona podała, iż zgodnie z wyjaśnieniami kierowcy pomylił on funkcje tachografu, wskutek czego czas odpoczynku kierowcy został zapisany na tarczy jako czas pracy bez jazdy, odnośnie zaś braku legalizacji tachografu A. D. podała, że wykonywała usługę przewozu w trybie awaryjnym, wypożyczając autobus od osoby trzeciej, która zapewniła ją, że zarówno samochód, jak i jego wszelkie urządzenia są sprawne i posiadają stosowne legalizacje. W związku z materiałami przesłanymi przez Ministerstwo Transportu organ pismem z dnia 29 sierpnia 2006 r. powiadomił A. D., że jest w posiadaniu informacji na temat braku zgłoszenia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] do licencji nr [...]. W odpowiedzi na powyższe strona w piśmie z 7 września 2006 r. wyjaśniła, że autobus, którym wykonywany był przewóz osób w dniu [...] lipca 2006 r. nie był wpisany do licencji nr [...] z uwagi na to, że jej pojazd uległ awarii i został odholowany do warsztatu samochodowego. Dalsza podróż była kontynuowana wypożyczonym pojazdem. Przedmiotowy przewóz był zjawiskiem incydentalnym, którego strona nie mogła przewidzieć. Auto, które uległo awarii posiadało aktualne badania techniczne i było sprawne w powszechnym tego słowa znaczeniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. D. karę pieniężną w kwocie 9550 zł. Na powyższą kwotę składały się: kara w wysokości 1000 zł, wymierzona na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp. 11.1 ust. 1 lit. d załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu, kara w wysokości 150 zł, nałożona na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 8, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp. 10.3 lit. a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, kara w wysokości 400 zł, nałożona na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 8, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp. 10.3 lit. b załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde rozpoczęte 30 minut, kara pieniężna w wysokości 8000 zł, nałożona na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp. 1.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w którym zakwestionowała nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem, który nie był zgłoszony do licencji. Według oceny strony działała ona w stanie wyższej konieczności, a taka miała miejsce, gdy zaszła potrzeba bezzwłocznego podstawienia autobusu zastępczego w miejsce tego, który uległ awarii. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, 2) w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przed nałożeniem kary w wysokości 8000 zł nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z regułami określonymi w art. 77 § 1 i n k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ I instancji winien ustalić czy faktycznie wykonywany w dniu kontroli przewóz drogowy pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] miał charakter jednorazowy i spowodowany był awarią innego środka transportu, czy też strona wykonuje nim usługi transportowe w sposób regularny. Zdaniem organu II instancji, dowód w postaci przedstawionej przez kontrolowanego kierowcę miesięcznej karty opłaty drogowej Seria i Numer [...], wykupionej na przedmiotowy pojazd, nie przesądza o wykonywaniu przez stronę usług transportowych systematycznie i w sposób ciągły, gdyż na tej podstawie nie można stwierdzić, że to strona zakupiła kartę opłaty drogowej, a nie np. właściciel pojazdu. Ponadto należy ustalić, czy został zachowany 14 dniowy termin wynikający z zapisu art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ustalenie, czy strona wykonywała przewozy, począwszy od dnia kontroli, czy też przed tą datą ma istotne znaczenie dla prawidłowego zakwalifikowania naruszenia, a tym samym wysokości kary pieniężnej. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] nałożył na Panią A. D. karę pieniężną w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w ramach ponownego postępowania pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. wezwał Panią A. D. do dostarczenia dowodów, na jakiej podstawie prawnej strona była dysponentem kontrolowanego pojazdu. W odpowiedzi na powyższe strona przesłała oświadczenie Pani M. B., właścicielki kontrolowanego pojazdu, z którego wynikało, iż w dniu [...] lipca 2006 r. na prośbę sąsiada – Pana J. D., męża strony Pani A. D. użyczyła samochodu marki [...] o nr rej. [...], który w tym samym dniu został jej zwrócony. Organ I instancji stwierdził, że pomiędzy tym oświadczeniem a pismem strony z dnia 7 września 2006 r. zachodzi rozbieżność, gdyż Pani A. D. wówczas stwierdziła, że z powodu awarii silnika autobusu w trakcie przewozu osób, auto zostało odholowane do warsztatu samochodowego, gdzie zostało pozostawione do naprawy, a w jego miejsce z warsztatu otrzymała samochód zastępczy. Jednakże, gdyby dać wiarę oświadczeniu Pani M. B., to zostaje ono bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym strona zobowiązana była w terminie 14 dni zgłosić organowi licencyjnemu zmiany w wykazie pojazdów zgłoszonych do licencji. Do dnia [...] sierpnia 2006 r. czyli 14 dni po kontroli strona powinna była zgłosić pojazd, którym faktycznie wykonywała usługę do licencji zatem, zdaniem organu I instancji termin 14 dniowy nie dotyczy czasu trwania zmiany, tylko okresu, jaki ma przedsiębiorca na zgłoszenie zaistniałej zmiany do organu, który udzielił licencji, bez względu na długość trwania zmiany. Argumenty przedsiębiorcy dotyczące tego, iż przedmiotowy przewóz był zjawiskiem incydentalnym nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, albowiem żaden przepis prawa nie łączy z zaistnieniem powyższych okoliczności możliwości uchylenia czy zmniejszenia nałożonej kary. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. A. D. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie zasad ogólnych postępowania, określonych w Rozdziale 2 k.p.a., przede wszystkim zaś zasad praworządności, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron i innych, zignorowanie zaleceń Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., obrazę przepisów postępowania dowodowego, zawartych w art. 77 § 1 k.p.a. i następnych, błędy w ustaleniach stanu faktycznego, będącego podstawą wydania decyzji, nadużycie decyzji uznaniowej. Po rozpoznaniu tego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając argumentację prawną w niej zawartą. Organ II instancji podkreślił, że skoro strona w dniu kontroli posługiwała się pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, istnieją przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa. W tej sytuacji kara pieniężna została nałożona zasadnie. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego Pani A. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca ponownie podniosła, iż w sprawie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania, przede wszystkim zaś zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron i innych, do naruszenia przepisów postępowania dowodowego, zawartych w art. 77 § 1 i n k.p.a., do błędnego ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą wydania decyzji, do nadużycia instytucji decyzji uznaniowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że skarżąca zasadnie zarzuca, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylając decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2006 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zlecił mu ustalenie m.in. czy strona pojazdu o nr rej. [...] wykonywała przewozy począwszy od dnia kontroli, czy też pojazdem tym strona wykonywała przewozy w dniach wcześniejszych. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jak wynika z uzasadnienia jego decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nie wykonał powyższych zaleceń organu odwoławczego, pozostawiając nadal niewyjaśnioną kwestię charakteru przejazdu w dniu kontroli tj. czy miał on charakter epizodyczny, jak utrzymuje strona czy też pojazdem tym w okresie poprzedzającym lub po kontroli wykonywany był transport drogowy osób. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stanął bowiem na stanowisku, że nawet jednorazowy przejazd samochodem, który nie został zgłoszony do licencji w dniu przejazdu i w okresie 14 dni od tej daty jest naruszeniem przepisów prawa, skutkującym nałożeniem kary pieniężnej. Stanowisko to, nie bacząc na poprzednie zalecenia podtrzymał Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Takie działanie organu narusza art. 8 k.p.a. W wyroku z dnia 20 czerwca 1985 r. SA/Gd478/85 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach odwoławczych na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Naruszenie zaś art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. spowodowane zostało nienależytym wyjaśnieniem sprawy co do charakteru przejazdu pojazdem, który nie był wpisany do licencji w dniu kontroli. Wyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenie w sprawie, albowiem w myśl art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) wniosek przedsiębiorcy o udzielenie licencji powinien zawierać rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca, ubiegający się o udzielenie licencji. W przypadku zmiany tych danych, w myśl art. 14 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik obowiązany jest zgłaszać je organowi, który udzielił licencji w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Według oceny Sądu powyższe regulacje wskazują na to, że przewoźnik obowiązany jest zgłaszać do licencji tylko te pojazdy, którymi ma w przyszłości wykonywać transport drogowy. Jednorazowe użycie samochodu, który nie został wpisany do licencji i to z przyczyn losowych nie wskazuje na zamiar posługiwania się tym pojazdem w przyszłości przy wykonywaniu przewozów drogowych. Z tych wszystkich względów Sąd uznając zarzuty skargi za zasadne, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.