I OSK 41/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del.WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 212/07 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 września 2007 r. o sygn. akt II SA/Lu 212/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną – z upoważnienia Wójta Gminy Niemce – przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania T. W. pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego w wysokości 200 zł z przeznaczeniem na leczenie, opłacenie należności za energię elektryczną oraz zakup żywności. Organ I instancji przyznał T. W. specjalny zasiłek celowy na wskazane wyżej cele, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, biorąc pod uwagę jej przewlekłe schorzenia, jak również skomplikowaną sytuację rodzinną. Ustalając wysokość świadczenia, oprócz sytuacji materialnej i potrzeb wnioskodawczyni, organ miał na względzie również sytuację życiową innych osób i rodzin z terenu działania Ośrodka, zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb, a także możliwości finansowe Ośrodka. Kolegium stwierdziło, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Uzasadniając decyzję, Kolegium podkreśliło, że przyznana pomoc ze środków finansowych na zadania własne z zakresu pomocy społecznej realizowane przez gminę mieści się w granicach uznania administracyjnego organu pomocy społecznej. Świadczenie, będące przedmiotem rozstrzygnięcia, jest świadczeniem uznaniowym, a przyznanie tej formy pomocy i jej wysokość lub odmowa przyznania uzależnione są od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, ilości osób uprawnionych do świadczeń, a przede wszystkim ich indywidualnej sytuacji życiowej. Kolegium podkreśliło również, że – wbrew wskazanym w odwołaniu zarzutom T. W. – organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika Ośrodka od udziału w sprawie, stwierdzając, że nie wystąpiły powody wyłączenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. W. zarzuciła naruszenie ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując skargę, nie stwierdził, by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określają przepisy ww. ustawy o pomocy społecznej. Cele pomocy społecznej określone zostały w art. 2 i 3 ustawy jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W sprawie skarżąca wniosła o przyznanie pomocy finansowej na opłacenie energii elektrycznej, leczenie oraz zakup żywności. W świetle art. 39 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza określonej kwoty (od dnia 1 października 2006 r. jest to kwota 477 zł). Sąd zaznaczył, że przyznanie świadczeń uzależnione jest od ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Stosownie do przepisu art. 41 pkt 1 i 2 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przyznanie świadczeń określonych w art. 41 pkt 1 i 2 ustawy wymaga zatem również ustalenia w pierwszej kolejności osiąganych przez stronę dochodów, a następnie okoliczności pozwalających na uznanie sytuacji określonej osoby lub rodziny za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd zwrócił uwagę, że organ pomocy społecznej, uznając sytuację T. W. za szczególnie uzasadniony przypadek, w świetle powyższego przepisu, z uwagi na jej skomplikowaną sytuację rodzinną oraz przewlekłe schorzenia, przyznał specjalny zasiłek celowy w kwocie 200 zł, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Ustalenie wysokości zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować, i zgodnie z celami ustawy. Skarżąca systematycznie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, a więc otrzymuje potrzebne wsparcie. Nie można zatem zarzucić organowi I instancji, że przekroczył granice przysługującego mu uznania, naruszając ustawę o pomocy społecznej. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyła T. W., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Opierając skargę na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 7 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a wyrażające się w nieuwzględnieniu jej dostatecznego interesu przy ustalaniu wysokości specjalnego zasiłku celowego, zważywszy bardzo trudną sytuację zdrowotną i rodzinną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Wywiedziony na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie jest trafny. Adresatem zarzutu naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak i procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie tegoż Sądu. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winno być zatem naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach strona skarżąca musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. o sygn. akt GSK 73/04, M. Pr. 2004, nr 14, s. 632). Tak więc, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, a to art. 7 kpa – co do zasady – nie może być skuteczny, ponieważ przepis ten nie reguluje postępowania przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, z uwagi na brak innych zarzutów kasacyjnych nie ma podstaw do dalszej oceny zaskarżonego wyroku. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.