II SA/Kr 709/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi J.M. i S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]kwietnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie stosunków wodnych skargę oddala. Wójt Gminy S. decyzją znak[...] z dnia [...]września 2005 roku, wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku- Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) odmówił nakazania M.B. i K.B. wybudowania rowu odpływowego bądź muru zaporowego oraz wniesienia do sądu rejonowego wniosku o ich ukaranie na podstawie art. 192 ust. 1 Prawa wodnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek o dokonanie opisanych wyżej czynności złożyli J.M. i S.M. W dniu 25 sierpnia 2005 roku odbyła się wizja lokalna z udziałem stron, podczas której stwierdzono, że M.B. i K.B. odprowadzają wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego do kanalizacji burzowej biegnącej od ul. S. do ul. K. we wsi S. Nadto z opinii biegłego wynika, że ich budynek jest położony powyżej budynku wnioskodawców, a ukształtowanie terenu powoduje, że pozostałe wody opadowe spływają we wszystkich kierunkach. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy- Prawo wodne decyzja o nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom może zapaść w przypadku, gdy właściciel gruntu wykonał czynności powodujące zmiany stanu wód, zwłaszcza gdy zmienił kierunek odpływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. J.M. i S.M. w odwołaniu, wniesionym w terminie, zaskarżyli powyższą decyzję w całości i zażądali jej uchylenia oraz przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując iż jest ona błędna i dla nich krzywdząca. Wskazali, iż w toczącej się przed Sądem Rejonowym w W. sprawie z ich powództwa przeciwko M.B. i K.B. o nakazanie wykonania urządzeń sporządzone zostały opinie biegłych, zgodnie z którymi wody opadowe z działki nr "1" zalewają posesję wnioskodawców (działkę nr "2"), a M.B. i K.B. nie posiadają oddzielnej kanalizacji deszczowej. Ten stan, w ocenie biegłego, jest sprzeczny z prawem budowlanym. Następnie podnieśli, iż art. 36 Prawa wodnego mówi o zwykłym korzystaniu z wód, zaś art. 37 tej ustawy stanowi, że szczególnym korzystaniem jest korzystanie wykraczające poza powszechne lub zwykłe, w tym- odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych. Na korzystanie szczególne, zgodnie z art. 122 ustawy, konieczne jest pozwolenie wodnoprawne, którego właściciele działki nr "1" nie posiadają. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2006 roku, znak[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku- Prawo wodne (tekst jednolity- Dz. U. z 2005 roku, nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) oraz na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy- Prawo wodne korzystanie z wód polega na korzystaniu powszechnym, zwykłym lub szczególnym. Szczególne korzystanie z wód- w tym pobór, odprowadzanie wód powierzchniowych i podziemnych - reguluje art. 37 ustawy. Wody opadowe nie kwalifikują się jako śródlądowe wody powierzchniowe w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy, stąd na gospodarowanie nimi nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z regulacją art. 29 ustawy- Prawo wodne właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie może również odprowadzać na nie wód oraz ścieków. Wójt, burmistrz, prezydent mogą w razie naruszenia tegoż zakazu nakazać przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń, zapobiegających szkodom, jednakże dla takiego działania konieczny jest adekwatny związek przyczynowy pomiędzy dokonaną zmianą a oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zostały dokonane żadne zmiany stanu wody na gruncie- woda z działki M.B. i K.B. spływa w sposób naturalny. Sytuacja taka nie może stanowić podstawy do wydania nakazu na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało nadto, że kwestia wykonania odwodnienia dachu bez niezbędnych pozwoleń należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wyraził jednocześnie pogląd, iż spór pomiędzy stronami postępowania ma charakter stricte cywilny i winien być rozpoznany przez sąd powszechny. Wskazano także, iż w przypadku nie stwierdzenia podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie za wykroczenie, zgodnie z art. 54 § 2 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, zawiadamia się o tym osobę, która domagała się ukarania, wskazując przyczynę braku wniosku o ukaranie. J.M. i S.M. nie zgodzili się z powyższą decyzją, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy- Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, art. 192 ustawy- Prawo wodne poprzez usankcjonowanie nie wystąpienia o ukaranie za wykroczenie, a także art. 140 i 144 k.c. poprzez błędne ustalenie, że na ich podstawie do rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest sąd powszechny. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w zaskarżonej decyzji wskazano na wykonanie odprowadzenia wody opadowej z dachu budynku M.B. i K.B., a zatem bezspornie- ich zdaniem -doszło do zmiany stanu wody. Jednocześnie- w ocenie skarżących- Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, iż właściwy w tej kwestii jest organ nadzoru budowlanego, albowiem postępowanie przed nim nie zapobiegnie zalewaniu ich działki. Kolejnym zarzutem było, iż decyzja błędnie odsyła na drogę postępowania cywilnego, podczas gdy Sąd Okręgowy w K. wskazał drogę postępowania administracyjnego jako właściwą do rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając najważniejsze motywy swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nie uwzględnienia skargi, sąd ją oddala w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Kontrolowane postępowanie administracyjne czyni również zadość innym wymogom proceduralnym, a w szczególności zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, o jakiej mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej uczyniły jej zadość, zapewniając stronom możliwość zajęcia stanowiska na każdym etapie postępowania, a także doręczając im decyzje zapadłe w obu instancjach. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gromadząc i oceniając wszechstronnie dowody, pozwalające na poczynienie wszystkich istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Ponieważ ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana została zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, zasługuje na uznanie za mieszczącą się w granicach swobodnej oceny i Sąd nie znalazł podstaw, aby ją kwestionować. Dodatkowo, przeprowadzone przez Sąd w ramach kompetencji przewidzianej przez art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniające postępowanie dowodowe nie prowadzi do wniosków, mogących podważyć trafność ustaleń faktycznych organów orzekających. Ocena zawartości akt postępowania cywilnego, prowadzonego przez Sąd Rejonowy w W. do sygn. akt [...], nie pozwala przyjąć, jakoby sąsiedzi skarżących własnym działaniem (wykonanymi na swojej nieruchomości pracami) doprowadzili do zalewania (czy też zwiększenia zalewania) działki skarżących wodami, spływającymi ze swojej nieruchomości. Za w pełni wiarygodny dowód posłużyć może uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia [...]grudnia 2004 roku, sygn. jw., w którym znalazło się ustalenie tej właśnie treści. Warto zaznaczyć, iż skarżący, będący w omawianej sprawie cywilnej powodami, w swojej apelacji od powołanego wyroku stan faktyczny będący jego podstawą sami określili jako bezsporny (k. 346 na odwrocie akt sygn. I C 188/01). W tej sytuacji za punkt wyjścia do dalszych rozważań przyjąć należy prawidłowo odtworzony stan faktyczny, zgodnie z którym M.B. i K.B. nie dokonali na swoim gruncie żadnych prac takiego rodzaju, które mogłyby zmienić istniejące stosunki wodne, a w szczególności- które mogłyby stanowić przyczynę zalewania działki skarżących. W tym kontekście należy rozważyć stanowisko organów administracji publicznej, iż brak jest podstaw do orzeczenia wnioskowanego nakazu, jak również ocenić zasadność podniesionego przez skarżących zarzutu obrazy przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych stanowi przepis art. 29 ust. 3 ustawy- Prawo wodne. Stanowi on, iż jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Już literalna interpretacja przytoczonej normy prowadzi do wniosku, iż dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest działanie właściciela nieruchomości oddziałującej, i to działanie takie, które pozostaje w związku ze szkodliwym wpływaniem wód na grunty sąsiednie. Nawiązując do omówionego wyżej stanu faktycznego sprawy uznać trzeba, iż przesłanki zastosowania dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy- Prawo wodne w niniejszej sprawie nie zachodzą, zatem organy obu instancji słusznie odmówiły zastosowania instytucji, przewidzianej tym przepisem. Skoro spływ wód z działki należącej do M.B. i K.B. nie został spowodowany czy też zintensyfikowany ich działaniem, ale zależał wyłącznie od ukształtowania terenu, nie można mówić w ogóle o korzystaniu z wody lub wykonaniu urządzenia wodnego albo innych czynności wymagających pozwolenia wodnoprawnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem o spełnieniu znamion wykroczenia z art. 192 ustawy- Prawo wodne. Wobec tego Sąd może jedynie potwierdzić zasadność wywodów Wójta Gminy S. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaznaczając jednocześnie, iż pomimo zawarcia w treści decyzji informacji o nie stwierdzeniu podstaw do wystąpienia przez organ z wnioskiem o ukaranie, materia ta należy do płaszczyzny szeroko pojmowanego prawa karnego, zatem sąd administracyjny nie jest władny, by kontrolować procesowe zachowanie organów administracji publicznej na tej płaszczyźnie. Oczywiście bezzasadny jest także zarzut naruszenia w niniejszej sprawie przepisów art. 140 i 144 k.c. Wystarczy przypomnieć, iż organy administracyjne swoją kompetencję muszą każdorazowo wywodzić z norm materialnoprawnych, określających możliwość ich władczej ingerencji, a także z norm ustrojowych, potwierdzających ich właściwość do kształtowania w sposób władczy stosunków prawnych w danym rodzaju spraw. W braku wyraźnych norm kompetencyjnych domniemywanie właściwości organów administracji publicznej nie jest dopuszczalne. Nadto by ustalić, iż właściwość sądów powszechnych (cywilnych) obejmuje rozstrzyganie sporów opartych o art. 140 i 144 k.c., wystarczy odwołać się do treści art. 1 k.p.c. Wobec powyższego, uznając skargę za bezzasadną, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.