II SA/Kr 716/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w wyniku wznowienia postępowania odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2005 roku, znak [...] o udzieleniu "A- A. M." pozwolenia na rozbudowę istniejącej stacji paliw płynnych na działce nr "1" w S. o urządzenia: podziemny zbiornik paliw płynnych, 3 dystrybutory, infrastrukturę techniczną i instalację elektryczną kablową. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia, organ wskazał, iż postępowanie zostało wznowione na wniosek W. O. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 roku. Stacja paliw została wybudowana na działkach nr "1" i "2" na podstawie pozwolenia z dnia 24 lutego 2004 roku. W toku postępowania o pozwolenie na budowę W. O.- właścicielka działki przylegającej do działki nr "2". Natomiast w postępowaniu, będącym przedmiotem wznowienia, teren inwestycji obejmuje jedynie działkę nr "1", nie sąsiadującą bezpośrednio z działką W. O. Następnie organ wskazał, iż krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę winien być wyznaczony w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane, a ponieważ działka wnioskującej o wznowienie nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, jej właścicielce nie przysługiwał przymiot strony. W odwołaniu, wniesionym w terminie od powyższej decyzji, W. O. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy- Prawo budowlane, przepisów ustawy- Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...) poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje oddziaływań na nieruchomość skarżącej, a także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zdaniem skarżącej, skoro była stroną na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji paliw, winna być uznana za stronę także w sprawie o jej rozbudowę. W jej ocenie inwestycja została podzielona na dwa etapy, ale stanowi jedną zorganizowaną całość, a ona w każdym z nich powinna posiadać przymiot strony. Skarżąca zwróciła uwagę, iż z treści art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane nie wynika ograniczenie kręgu stron wyłącznie do właścicieli, użytkowników wieczystych czy zarządców nieruchomości sąsiednich- ponieważ w obszarze oddziaływania mogą znaleźć się działki nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji. W dalszej części skargi W. O. podniosła, iż inwestycja taka jak stacja paliw wywiera wpływ na nieruchomości położone nawet w znacznej odległości. Zarzuciła też, iż inwestor celowo dokonał podziału działki nr "3", aby uniemożliwić jej uczestnictwo w postępowaniu. Na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, poz. 1118) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 roku, znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania wyjaśniono, że kwestia oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżącej była przedmiotem analizy organu pierwszej instancji. Zarówno z przepisów Prawa ochrony środowiska, jak i z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika, aby nieruchomość ta znajdowała się w sferze oddziaływania inwestycji. Z raportu wynika, iż przedsięwzięcie nie powoduje powstania obszarów ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko, brak jest potrzeby ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Obszaru takiego nie przewiduje także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu drugiej instancji nieruchomość skarżącej nie znajduje się zatem w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy- Prawo budowlane, albowiem w wypadku przedmiotowej rozbudowy obszar ten obejmuje wyłącznie działkę nr "1". We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze W. O. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane poprzez odmowę przyznania jej statusu strony, a także art. 135 ustawy- Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko oraz ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej. W konkluzji W. O. zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...], przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, iż inwestor podzielił działkę nr "3", powodując, że działka objęta drugim etapem inwestycji nie sąsiaduje już z jej nieruchomością. W istocie jednak jest to cały czas jedna inwestycja, jedynie podzielona na dwa etapy. Wobec tego krąg stron powinien być ten sam w toku wszystkich postępowań, dotyczących tej inwestycji. Trudno w każdym razie jej zdaniem zaakceptować sytuację, iż wyłącznie wskutek podziału działki, na której ma być dokonana rozbudowa, została pozbawiona praw strony. Nadto skarżąca zarzuciła, iż stacja paliw ogranicza użytkowanie jej nieruchomości, chociażby poprzez wyłączenie możliwości używania otwartego ognia. Nadto wartość jej działki spadła w związku z sąsiedztwem stacji paliw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując najważniejsze motywy rozstrzygnięcia, przedstawione już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nie uwzględnienia skargi, sąd ją oddala w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Kontrolowane postępowanie administracyjne czyni również zadość innym wymogom proceduralnym, a w szczególności zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, o jakiej mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej uczyniły jej zadość, zapewniając w toku wznowionego postępowania stronom możliwość zajęcia stanowiska na każdym jego etapie, a także doręczając im decyzje zapadłe w obu instancjach. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gromadząc i oceniając wszechstronnie dowody, pozwalające na poczynienie wszystkich istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Ponieważ ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana została zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, zasługuje na uznanie za mieszczącą się w granicach swobodnej oceny i Sąd nie znalazł podstaw, aby ją kwestionować. Dla oceny prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego zasadnicze znaczenie ma, czy organy właściwie ustaliły, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem podstawą wznowienia był zarzut niesłusznego pominięcia skarżących jako stron w postępowaniu bez ich winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W tym miejscu wskazać należy, iż krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w obecnym stanie prawnym wyznaczany jest w ten sposób, iż na mocy art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane przymiot strony przysługuje tym właścicielom, użytkownikom wieczystym albo zarządcom, których nieruchomości znalazły się w obszarze oddziaływania obiektu. Termin ten ma ściśle określone znaczenie, według legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy- Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W pierwszej kolejności zaś obszar ten winien być wyznaczony w oparciu o przepisy techniczno- budowlane, w szczególności zaś podstawą jego ustalenia winny być wykonawcze normy odnośnie warunków technicznych, określające minimalne odległości budynków od granic sąsiednich działek budowlanych, a także dopuszczalne parametry w zakresie przesłaniania itd. Koniecznym jest zwrócenie uwagi zarówno na to, czy projektowany obiekt ma być zlokalizowany w odległościach, dopuszczalnych przez przepisy techniczno- budowlane, jak i na ograniczenia wynikające z realizacji obiektu dla właścicieli działek sąsiednich, w szczególności czy w związku z koniecznością zachowania odpowiednich parametrów nasłonecznienia itd. ewentualna możliwość zabudowy ich działki nie ulegnie ograniczeniu. Normy w zakresie ograniczenia możliwości zabudowy mogą być przewidziane także przepisami szczególnymi. Dokonując interpretacji art. 28 ust.2 ustawy- Prawo budowlane, nie sposób nie dostrzec, iż wykładnia literalna tegoż przepisu nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, w wielu konkretnych sprawach mogąc powodować niejasność odnośnie kręgu stron postępowania. Sytuacja taka musi być oceniona jako niepożądana, chociażby z uwagi na wagę ewentualnych uchybień w zakresie praw stron postępowania administracyjnego, mogących spowodować tak wznowienie zakończonego już ostatecznie postępowania, jak i uchylenie decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy niezbędne jest- w ocenie Sądu- doprecyzowanie treści przepisu za pomocą dalszych reguł wykładni, celem częściowego przynajmniej usunięcia owych wątpliwości. Zasadne wydaje się sięgnięcie w tej materii do reguł wykładni funkcjonalnej i historycznej. Sąd miał na uwadze, iż przepis art. 28 ust. 2 wszedł w życie w wyniku obszernej nowelizacji Prawa budowlanego, mającej między innymi uprościć procedury na tym etapie inwestycyjnym, w dniu 11 lipca 2003 roku. Uprzednio brak było jego odpowiednika, co skutkowało wyznaczaniem kręgu stron postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a., a zatem przymiot ten przysługiwał wszystkim, których interesu prawnego dotyczył wynik postępowania. Normę tę cechuje znaczny stopień ogólności, wobec czego wprowadzenie przepisu wobec niej szczególnego- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego- należy ocenić jako próbę ograniczenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wobec takiej intencji ustawodawcy zasadne wydaje się interpretowanie tegoż przepisu w sposób ścisły, bez sięgania do wykładni rozszerzającej oraz w taki sposób, aby rezultat interpretacji oparty był o jasne i przejrzyste kryteria. Zdaniem Sądu takim wymogom odpowiada przyjęcie zasady, iż obszar oddziaływania winny wyznaczać przepisy techniczno – budowlane, zaś sięganie do norm z innych gałęzi prawa powinno być stosowane bardzo ostrożnie, w wyjątkowych jedynie wypadkach, generalnie zaś należy je ocenić jako niepożądane. Stąd też nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, iż w niniejszej sprawie na wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji winny mieć wpływ przepisy ustawy- Prawo ochrony środowiska, skoro ani przedłożony raport oddziaływania nie wykazuje ponadnormatywnego oddziaływania, ani nie zostały ustanowione strefy ograniczonego użytkowania stosownie do art. 135 tejże ustawy. Przyjęcie poglądu skarżącej w tej kwestii oznaczałoby doprowadzenie do sytuacji, w której krąg stron nie mógłby być precyzyjnie i jednoznacznie wyznaczony. Dla wyznaczenia kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma znaczenia dokonany w niniejszej sprawie podział działki nr "3", albowiem ustalenie, komu przysługuje przymiot strony, zależy od określenia obszaru oddziaływania obiektu projektowanego, nie zaś od tego, czy działka na której on ma być zlokalizowany, sąsiaduje z nieruchomościami należącymi do podmiotów innych niż inwestor. Podobnie nie sposób zgodzić się z W. O. w kwestii wpływu ewentualnej zmiany wartości jej działki na ocenę, jaki teren znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ żaden przepis odrębny nie wiąże zmiany wartości nieruchomości z ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż przyjąwszy taki pogląd, w wielu sprawach doszło by się do rezultatów absurdalnych, przywołać wystarczy chociażby inwestycje poważnie ingerujące w krajobraz, gdzie posłużenie się okolicznością wpływu inwestycji na ceny nieruchomości sąsiednich doprowadziłoby do przyjęcia, że stronami postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w odległościach, liczonych nawet w kilometrach. Uwzględniając, że krąg stron ustalany jest w oparciu o obszar oddziaływania obiektu projektowanego, skoro sprawa o pozwolenie na budowę dotyczyć ma inwestycji jeszcze nie zrealizowanej, nie można zaakceptować również tego zarzutu skarżącej, który odnosi się do ograniczenia ilości stron w stosunku do innego, wcześniejszego postępowania o pozwolenie na budowę stacji paliw. Przedmiotowa sprawa toczyła się w wyniku wniosku o pozwolenie na rozbudowę, dotyczyła wykonania nowych obiektów, zatem obszar oddziaływania należało- jak zrobiły organy administracji architektoniczno- budowlanej- wyznaczyć tylko wokół obiektów projektowanych, nie zaś tych, które już istniały, skoro postępowanie nie dotyczyło ich rozbudowy, przebudowy czy nadbudowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.