II SA/Kr 659/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi A.N., J.B. i P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 155 w zw. z art. 104 k.p.a., odmówił A.N., P.G. i J.B. uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2006 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Przebudowa konstrukcji dachu i strychu w celu uzyskania pomieszczeń mieszkalnych oraz odbudowa oficyny do wysokości budynku frontowego z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalno- pensjonatowe na działce nr "1" obr. [...] przy ul. S. w K.". W uzasadnieniu organ przedstawił pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalna na podstawie art. 155 k.p.a. jest zmiana treści decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie ustawy, która utraciła moc, albowiem zmiana stanu prawnego powoduje, że powstaje nowa sprawa. Tymczasem przepisy, na podstawie których zapadła decyzja objęta wnioskiem o zmianę, zostały uchylone, a zasady ustalania warunków zabudowy zmieniły się w istotny sposób. We wniesionym w terminie odwołaniu A.N., P.G. i J.B. domagali się uchylenia powyższej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 35, art. 155 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narażenie ich na utratę praw nabytych decyzją, objętą wnioskiem o zmianę. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę przez trzy miesiące, niezgodnie z art. 35 k.p.a., uniemożliwił złożenie odwołania jeszcze w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazali oni ponadto, że art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przypadki, w których dochodzi do wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ich analiza prowadzi do wniosku, iż nie było intencją ustawodawcy automatyczne unieważnienie wcześniej wydanych decyzji. Brak zatem podstaw do ograniczenia zakresu zastosowania art. 155 k.p.a., tym bardziej że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku, znak [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ drugiej instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. jest prawidłowa, choć jej uzasadnienie nie jest pełne, a zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Następnie zwrócił uwagę, że decyzja wygasła z dniem 31 grudnia 2006 roku, zatem przestała istnieć w obrocie prawnym, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Wskazano także, iż nawet gdyby organ pierwszej instancji wydał decyzję w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., nie miało by to wpływu na zakończenie postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze, którą A.N., P.G. i J.B. wnieśli w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 105 § 1 i art. 155 k.p.a., czego konkluzją było żądanie uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, co naruszyło ich prawo do rozpoznania sprawy przez dwie instancje. Działania organów obu instancji zmierzają do przerzucenia na strony odpowiedzialności oraz konsekwencji naruszenia przez te organy przepisów. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. niedopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy na przeszkodzie stoją przepisy szczególne, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wyartykułowany został także zarzut, iż zaskarżona decyzja narusza prawa nabyte stron. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i cytując orzecznictwo sądowoadministracyjne na jego poparcie. Wskazało między innymi, iż prawa skarżących, wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, miały charakter praw nabytych, ale jednocześnie były prawami terminowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego następuje wyłącznie wówczas, gdy dotknięta jest ona wadą, powodującą jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), narusza prawo materialne (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.) bądź narusza przepisy postępowania w sposób, dający podstawę do jego wznowienia albo mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" p.p.s.a. Natomiast w wypadku nie uwzględnienia skargi, sąd ją oddala w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, które- w oparciu o art. 145 p.p.s.a. dawałyby podstawę do jej uchylenia czy stwierdzenia jej nieważności. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się ani obrazy prawa materialnego, ani też takiego naruszenia przepisów postępowania, które dawałoby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania albo miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż każdy przewidziany przepisami k.p.a. tryb weryfikacji decyzji ostatecznych może dotyczyć wyłącznie takiej decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, przedmiotem takiego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest właśnie owa modyfikowana decyzja, wskutek czego jeżeli w jakikolwiek sposób przestaje ona istnieć w obrocie prawnym, postępowanie weryfikacyjne traci swój przedmiot i nie może się dalej toczyć. Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tę kwestię, przyjąć trzeba iż aby doszło do merytorycznej weryfikacji decyzji pierwotnej, musi ona istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym decyzja weryfikująca nabędzie przymiot ostateczności. Inaczej mówiąc, wniosek strony czy też wszczęcie postępowania weryfikacyjnego z urzędu nie powoduje przedłużenia bytu prawnego decyzji pierwotnej. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wydawana na podstawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 i Nr 111 z późn. zm.), w odróżnieniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy w obecnym stanie prawnym, była decyzją terminową, co wprost wynikało z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1994 roku- każda decyzja tego rodzaju musiała określać termin swojej ważności. Odmiennie więc od rozumienia istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, przedstawianego tak przez organ pierwszej instancji, jak i skarżących, utrata mocy decyzji, objętej w niniejszym postępowaniu wnioskiem o zmianę, nie miała związku z uchyleniem ustawy z roku 1994 i zastąpieniem jej ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale z upływem oznaczonego w samej decyzji terminu ważności, który na mocy wówczas obowiązujących przepisów musiał być wyznaczony. Dlatego w pełni na akceptację zasługuje pogląd, wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, w myśl którego z chwilą utraty mocy przez decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu postępowanie w sprawie jej zmiany utraciło swój przedmiot. Jednocześnie trafne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi korektę uchybień, jakich przy interpretacji przepisów dopuścił się organ pierwszej instancji. Trzeba bowiem wskazać, iż w chwili wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta K. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istniała jeszcze w obrocie prawnym i w dacie wydania tegoż rozstrzygnięcia brak było dla dokonania jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Inną kwestią jest, iż decyzja organu pierwszej instancji, nawet gdyby uwzględniono w niej wniosek skarżących i nie odmówiono zmiany decyzji pierwotnej, stałaby się ostateczna już po utracie mocy przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast - jak wskazano wyżej - w chwili rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy brak już było przedmiotu postępowania. Dla porządku konieczne jest wskazanie, iż w zaistniałej sytuacji procesowej prawidłowym sposobem zakończenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno być skorzystanie z uprawnień, przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, albowiem bezprzedmiotowe stało się całe postępowanie administracyjne, a nie wyłączenie postępowanie odwoławcze. Umorzenie wyłącznie postępowania przed organem drugiej instancji (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) należy w ocenie Sądu ograniczyć tylko do tych przypadków, kiedy bezprzedmiotowy staje się tylko odwoławczy etap postępowania administracyjnego, co ma miejsce w sytuacji braku skutecznie wniesionego odwołania (n. p. odwołanie wniesione przez podmiot, nie posiadający przymiotu strony). Jednakże opisane uchybienie proceduralne nie miało zasadniczo wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie mogło więc przesądzić o wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, zatem Sąd wspomina o nim jedynie ze względów sygnalizacyjnych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących, trzeba podnieść, iż w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia ich praw nabytych. W pełni można podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w myśl którego prawa uzyskane na mocy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej w oparciu o ustawę z 1994 roku, były z jednej strony prawami nabytymi, ale także posiadały charakter terminowy i z upływem terminu, prawidłowo ustalonego w treści decyzji, wygasły. Nie sposób też zgodzić się ze skarżącymi w tym zakresie, w jakim uznają umorzenie postępowania przez organ drugiej instancji za uchylenie się od orzekania co do istoty sprawy. Rzeczywiście, zarówno przepisy Konstytucji RP, jak i k.p.a., mówiące o postępowaniu dwuinstancyjnym statuują zasadę, iż sprawa winna być rozpatrzona dwukrotnie, przez organy różnego stopnia, a za każdym razem ma być to rozpatrzenie merytoryczne. Jednakże o orzekaniu co do istoty można mówić wyłącznie wówczas, kiedy istnieje stosunek administracyjnoprawny, będący przedmiotem postępowania- w razie jego braku nie sposób twierdzić, iż powinno dojść do rozpatrzenia istoty sprawy, która stała się bezprzedmiotowa, albowiem oznaczałoby to orzekanie o czymś, co nie istnieje. Postępowanie bezprzedmiotowe nie może się zatem zakończyć orzeczeniem merytorycznym, co wynika z samych przepisów k.p.a. (art. 105, art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.