II OSK 8/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) NSA Zdzisław Kostka Sędziowie NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 153/07 w sprawie ze skargi H. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z dnia 21 września 2007 r., II SA/Ke 153/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę H. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I. instancji podał następujący stan sprawy: a) Starosta Kielecki decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] nakazał H. Z. wykonać bieżącą konserwację odcinka rowu melioracyjnego położonego na działce oznaczonej nr [...], w celu przywrócenia jego drożności w terminie do 31 marca 2006 r. b) Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] Starosta Kielecki nałożył na H. Z. grzywnę w kwocie 500 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., tj. wykonania prac konserwacyjnych polegających na wycięciu krzewów i innej roślinności porastającej koryto rowu oraz likwidacji drzew rosnących w skarpach rowu melioracyjnego, położonego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w C.. c) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty Kieleckiego z dnia [...] grudnia 2006 r. H. Z. nie skorzystał z prawa do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Spełnione zostały przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zaś wysokość grzywny mieści się w granicach określonych w art.121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005, nr 229, poz.1954 ze zm. - dalej u.p.e.a.), gdyż nie przekracza kwoty 5000 zł. d) Skargę na powyższe postanowienie wniósł H. Z. zarzucając organowi błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, iż na jego działce znajduje się niedrożny rów melioracyjny. Na rozprawie Skarżący podniósł, że jego inwalidztwo uniemożliwia wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zaś uiszczenie grzywny w kwocie 500 złotych przekracza jego możliwości finansowe. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 września 2007 r., II SA/Ke 153/07 oddalił skargę H. Z. na powyższe postanowienie. Organ egzekucyjny przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tak co do podstaw zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również w zakresie ustalenia wysokości tej grzywny. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywny w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania jej wysokości. Ustalając grzywnę w kwocie 500 zł przy dopuszczalnej granicy 5000 zł - organ nie przekroczył granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art.7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasadę niezbędności (art.7 § 3 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, wobec czego zarzuty skargi kwestionujące obowiązek ustalony w ostatecznej decyzji Starosty Kieleckiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nie mogły stanowić przedmiotu oceny Sądu. 3. W skardze kasacyjnej H. Z. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz o zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. ") przez oddalenie skargi mimo, że organy administracyjne naruszyły art.7 K.p.a. Organy te nie poczyniły mianowicie ustaleń faktycznych co do sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego oraz nie wskazały przesłanek ustalenia wysokości grzywny (500 zł). Kwotę grzywny ustalono w ramach uznania administracyjnego czyli wymagało to szczegółowego uzasadnienia. Również argumentacja Sądu I. instancji jest niewystarczająca Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno z powodu ich małej precyzji, jak i – braku merytorycznej trafności. A. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenieart.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo, że organy administracyjne naruszyły art.7 K.p.a. przez niepoczynienie ustaleń faktycznych co do sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Brak uzasadnienia w postanowieniu dla wymierzenia grzywny w kwocie 500 zł osobie ubogiej, jaką jest skarżący powoduje niemożność ustalenia czy grzywna nie będzie zbyt dotkliwa i czy zasada wyboru środka najmniej uciążliwego została faktycznie spełniona. Ustosunkowując się do tych zarzutów trzeba wziąć pod uwagę, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie poprzez wykazanie, które przepisy nie zostały zastosowane lub zastosowano je w niewystarczającym stopniu (art.176 P.p.s.a. ) Równocześnie skarga kasacyjna powinna prowadzić polemikę uwzględniając stanowisko i ustalenia Sądu I instancji. B. Sformułowanie powyższego zarzutu skargi kasacyjnej, zgodnie z wymogami art.176 P.p.s.a. wymagało odwołania się do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie ograniczenie się do oparcia zarzutu na art.7 K.p.a. z pominięciem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzucanie Sądowi I instancji, że niezbadanie w ramach postępowania egzekucyjnego sytuacji materialnej zobowiązanego nie uznał za naruszenie prawa i powoływanie się w tym zakresie na art.7 K.p.a. sugeruje, jakoby organ egzekucyjny miał obowiązek badania sprawy już załatwionej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. o nałożeniu na stronę obowiązków przewidzianych w art.77 Prawa wodnego. Tymczasem prawidłowo Sąd I instancji podkreślił zakaz powracania w egzekucji do ostatecznie zakończonej konkretyzacji obowiązku. W skardze kasacyjnej pominięto milczeniem kluczowy w sprawie fakt, wskazany prze Sąd I. instancji: "z uwagi na przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne w administracji w zakresie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącego w odniesieniu do trudnej sytuacji materialnej oraz stanu zdrowia." Skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają jedynie odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym (art.18 u.p.e.a.), więc błędne jest stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej że przepisy K.p.a. stosuje się w postępowaniu egzekucyjnym wprost w całej rozciągłości, tak samo, jak przed wydaniem decyzji w postępowaniu jurysdykcyjnym. C. Skarga zarzuciła Sądowi, że nieprawidłowo uznał za zgodne z prawem wymierzenie osobie ubogiej grzywny w kwocie 500 zł. Tymczasem Sąd I instancji podkreślił, że ta grzywna nie jest samoistnym ciężarem, na który strona nie ma żadnego wpływu. Grzywna ta jest wyłącznie konsekwencją niewykonania obowiązku niepieniężnego określonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Zobowiązany uczyniłby niedopuszczalnym zastosowanie środka egzekucyjnego, gdyby wykonał ciążący na nim obowiązek (art.7 § 3 u.p.e.a.). Strona nie może skutecznie zwalczać środków egzekucyjnych powołując się na swą złą sytuację materialną w sytuacji, gdy nie tylko nie podejmuje starań wykonania ciążącego na niej obowiązku, a wręcz przeciwnie – konsekwentnie kontestuje ten obowiązek. A tak jest w niniejszej sprawie, skoro strona w dodatkowym piśmie stara się wykazać, że nałożenie na nią obowiązku był ze wszech miar nieprawidłowe. Ma rację Sąd I instancji uznając, że grzywna mieści się w granicach ciężarów dopuszczalnych na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stawiając zarzut braku miarkowania wysokości grzywny ze względu na stan majątkowy zobowiązanego, skarga kasacyjna nie odwołuje się do art.8... 10 u.p.e.a, a to właśnie te przepisy określają granice egzekucji dla ochrony najbardziej podstawowych potrzeb zobowiązanego. D. Nie może być również uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo, że organy administracyjne naruszyły art.7 K.p.a. przez niewskazanie w postanowieniach jakichkolwiek przesłanek wymierzenia grzywnę w wysokości 500 zł. Domaganie się od organu administracyjnego bardziej szczegółowego uzasadnienia wymierzenia grzywny w wysokości 500 zł tj. w 10-krotnie niższej wysokości od górnego pułapu takiej grzywny, stanowi przeniesienie do postępowania egzekucyjnego obowiązków z postępowania jurysdykcyjnego. Wydając decyzję konkretyzującą uznaniowo prawo materialne organ administracyjny rzeczywiście ma obowiązek wyjaśnić kryteria, jakimi się kierował ustalając taką a nie inną treść uznaniowej decyzji. Natomiast w postępowaniu egzekucyjnym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązki. Równocześnie kwota 500 zł nie jest drastycznie wysoka, skoro stanowi 1/10 maksymalnego pułapu takiej grzywny. WSA w Kielcach prawidłowo orzekł, że "ustalając grzywnę w kwocie 500 zł przy dopuszczalnej granicy 5000 zł - organ nie przekroczył granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania wyrażoną w art.7 § 2 u.p.e.a. oraz zasadę niezbędności wyrażoną w art.7 § 3 u.p.e.a. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony." E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.). Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art.250 P.p.s.a. ) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny według przepisów art.258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.