II OSK 1231/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 2289/05 w sprawie ze skargi "E" S.A. z siedzibą w Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności kary 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od "E" S.A. z siedzibą w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 620 (słownie: sześćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2289/05 po rozpoznaniu skargi "E" SA w Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności wymierzonej decyzją tego organu z dnia [...] kary pieniężnej za magazynowanie odpadów niezgodnie z określonymi decyzją warunkami - uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w sprawie jest niesporne, iż wniosek został złożony przez stronę z uchybieniem terminu, zaś strona pismem z dnia 16 sierpnia 2005 r. wystąpiła o jego przywrócenie podnosząc, że opóźnienie wynikło z konieczności uzyskania uchwały Rady Nadzorczej odnośnie możliwości zaangażowania określonych środków na działalność inwestycją, a także ze względu na okres urlopowy. Orzeczenie o odmowie uwzględnienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu motywowane jest tym, że termin do złożenia wniosku określony przepisem art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm./ jest terminem prawa materialnego co powoduje, że nie może być przywrócony. Skargę wniesioną od rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wskazując, że mający zastosowanie przepis art. 281 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przewiduje, że wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone a w sprawie niesporne jest, że strona uchybiła ten termin, wnosząc jednak o jego przywrócenie. Sąd potwierdził fakt, że termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu, bowiem skutkiem upływu terminu jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji, jednak wyraził pogląd, że termin określony w art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie jest terminem materialnoprawnym, a terminem procesowym, a więc może być przywrócony. Według Sądu terminy prawa materialnego są to terminy ograniczające w czasie możliwość dochodzenia roszczeń lub inną realizację praw podmiotowych, natomiast terminy procesowe, to terminy określające granice czasowe dla dokonania czynności procesowych, np. termin do wniesienia odwołania, czy zażalenia. Przy rozstrzyganiu wątpliwości co do charakteru konkretnego terminu należy brać pod uwagę skutek jego upływu, jeżeli więc skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożliwości jego realizacji, termin ma charakter materialnoprawny, natomiast gdy czynność procesowa podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna, to termin ma charakter procesowy. W konkluzji Sąd przyjął, że art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska obejmuje kwestie procesowe, określa tryb oraz termin złożenia wniosku a więc reguluje kwestię podjęcia przez stronę określonej czynności procesowej - złożenia wniosku, a nie dotyczy uprawnień czy też obowiązków strony. Nie ma tu znaczenia określenie terminu w ustawie. Zagadnienia materialnoprawne dotyczące samej instytucji odroczenia terminu płatności kary ze wskazaniem przesłanek jej stosowania reguluje art. 317 Prawa ochrony środowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska reprezentowany przez radcę prawnego G. G. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a w szczególności art. 318 przez przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o odroczenie płatności kary za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska jest terminem procesowym i istnieje możliwość jego przywrócenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podziela się poglądy wyrażone w kwestii zaliczania terminów do prawa materialnego czy też prawa materialnego nie godząc się jednak z wnioskami wyprowadzonymi z tego wywodu w rozpoznawanej sprawie. Sąd przyjął, że złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności kary jest czynnością procesową i z tego względu uznał, że termin ten ma charakter procesowy, z czym jednak w ocenie strony nie można się zgodzić, bowiem upływ terminu o którym mowa w art. 318 ust. 1 ustawy powoduje niemożność realizacji prawa do odroczenia terminu płatności kary, a tym samym do jej pomniejszenia o poczynione nakłady inwestycyjne w celu usunięcia naruszeń w zakresie prawa ochrony środowiska, upływ terminu rodzi zatem skutki materialnoprawne, to jest wygaszenie prawa do roszczenia o odroczenie terminu płatności kary. Występują skutki w sferze majątkowej. Krótki termin do realizacji przedmiotowego uprawnienia został przyjęty wobec założenia, że skorzystać z niego mogą jedynie te podmioty, które w momencie naliczenia kary już podjęły działania mające usunąć naruszenia. Termin z art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska można porównać z terminami zawitymi występującymi w prawie cywilnym /por. A. Wolter Prawo cywilne, zarys części ogólnej, str. 342/, to jest terminami do podejmowania określonych czynności prawnych, w tym także procesowych, np. do wytoczenia powództwa/, które rodzą dla strony skutki materialnoprawne i są nieprzywracalne. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym występują rozbieżności co do charakteru terminów o odroczenie płatności kar, jednakże w ocenie strony miarodajny jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 359/99, w którym przyjęto, że termin odroczenia płatności administracyjnej kary pieniężnej ma charakter materialnoprawny, zaś w wyroku z dnia 23 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2470/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z upływem 13 dni od daty, w której decyzja stała się ostateczna, wygasa prawo strony do ubiegania się o odroczenie płatności kary lub rozłożenie jej na raty, o ile przed upływem tego terminu wniosku takiego nie złożyła, a więc złożenie wniosku jest wprawdzie czynnością procesową, co nie przesądza o tym, że termin, w którym ma być ta czynność dokonana ma charakter terminu procesowego, skoro skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego /niemożności dochodzenia tego prawa/. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, wskazanej regulacji Prawa ochrony środowiska przewidującej dla strony termin do złożenia wniosku o odroczenie ustalonej decyzją administracyjną kary pieniężnej. Organ, kwestionujący zajęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stanowisko, że przedmiotowy termin ma charakter ściśle procesowy, bowiem odnosi się do kwestii procesowej, jaką jest złożenie wniosku do właściwego organu, a więc może podlegać przywróceniu na wniosek strony, wywiódł, że istotą tego terminu nie tyle jest umożliwienie złożenia wniosku, co zakreślenie granic czasowych istnienia prawa strony do ubiegania się o zastosowanie materialnoprawnej instytucji odroczenia terminu płatności kary pieniężnej ustalonej ostateczną decyzją administracyjną. Z tym stanowiskiem przedstawionym w skardze kasacyjnej należy się w pełni zgodzić. Pomimo bowiem niespornego faktu, że złożenie stosownego wniosku do właściwego organu jest czynnością procesową, to jednak ustalony normą prawa materialnego termin dla strony do dokonania tej czynności, który jak w rozpatrywanej sprawie wiąże się ze stosowaniem instytucji prawa materialnego /odroczenie terminu płatności kary/, określa ramy czasowe do skorzystania przez stronę z przysługującego jej ustawowo i to również pod pewnymi innymi warunkami, nie tylko czasowymi, prawa do skorzystania z danej instytucji prawnej. Z chwilą upływu terminu określonego ustawą strona nie może już skutecznie ubiegać się o to prawo. Bez znaczenia jest tu fakt, że przedmiotowy termin określony ustawą jest krótki, jest bowiem taki, jaki kpa przewiduje do wniesienia odwołania, który to termin ma charakter procesowy. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie podziela stanowisko wyrażone w zacytowanych w skardze kasacyjnej wyrokach tego Sądu, wydanych w okresie, gdy był to Sąd jednoinstancyjny. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ppsa, który ma w sprawie zastosowanie ze względu na to, iż w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 ppsa i 203 pkt 2 ppsa.