II SA/Sz 494/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /tekst jednolity z 2003 r., Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ oraz art. 123 kpa ustalił G. K. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce nr [...] w m[...], gm [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w [...] z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt [...] uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., Nr [...] nakazującą G. K. dokonanie rozbiórki wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i [...] zespołów zbiorników bezodpływowych, z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 75 § 1 , art. 78 § 1 i art. 136 kpa, a także art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa. W wyniku tego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], ponownie rozpatrzył sprawę uwzględniając stanowisko prawne wyrażone przez Sąd. W toku przeprowadzonego postępowania przesłuchano świadków, oraz G. K. w charakterze strony – na okoliczność prowadzonych robót budowlanych. Wykonano też oględziny budynku mieszkalnego w obecności strony, sporządzając odpowiednie protokoły i dokumentując zastany stan na fotografiach. O czynnościach na bieżąco byli informowani strona i jej pełnomocnik. Na podstawie powyższego postępowania dowodowego ustalono, że na budynku tym do końca m-ca grudnia [...] r. zostały zakończone roboty murowe. Z przesłuchań świadków wynika, że do końca [...] r. nie były wykonane tynki zewnętrzne, a z zeznań Z. S. wynikało, że wykonywał on pokrycie dachu w [...] r. Wprawdzie w oświadczeniach z roku [...] pojawiają się stwierdzenia, że remont zakończono w [...] r. ale słowo "remont" tu jest nagminnie nadużywane. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane remont – to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Kolejne protokoły oględzin poczynając od [...] r. a kończąc na [...] r. wskazują na to, że budowy nie zakończono do dnia dzisiejszego. Zgodnie z art. 103 ustawy Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne. W tym przypadku nie zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie, bowiem zebrane w sprawie dowody wskazują na fakt, iż budowy /nie zakończono do dnia dzisiejszego i nie wykonano tynków wewnętrznych, posadzek, montażu stolarki drzwiowej, białego montażu/. Bezsporne jest, że roboty wykonywano bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem [...] z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego wstrzymał wykonywane roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów między innymi inwentaryzacji oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a następnie postanowieniem [...] z dnia [...] r. zażądał ich uzupełnienia. Postanowieniem [...] z dnia [...]r. nałożono obowiązek dostarczenia projektu zagospodarowania działki [...] w m. [...] oraz oświadczeń dotyczących mediów. Po sprawdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki [...] w m. [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i uprawnień osób wykonujących ten projekt uznano, że w razie wniesienia opłaty legalizacyjnej spełnione będą wymagania do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót. Opłatę legalizacyjną obliczono zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o zmianie ustawy - prawo budowlane /Dz. U. Nr 94, poz. 888/, Na powyższe postanowienie inwestor – G. K. złożył zażalenie, wnosząc o jego zmianę, poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem skarżącego przedmiotowy obiekt wybudowano w całości w [...] r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, z naruszeniem art. 80 kpa oraz art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez zastosowanie ustawy z 1994 r. zamiast prawa budowlanego z 1974 r. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] r. postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu w pełni potwierdzono ustalenia organu I instancji oraz stwierdzono, że postępowanie organu I instancji jest zgodne z prawem, a wysokość opłaty została ustalona zgodnie z przepisami. Wybudowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy, G. K. nie uzyskał takiej decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji przedstawił prawne aspekty realizacji powyższej samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 art. 48 dopuszcza natomiast możliwość legalizacji samowoli w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem; w takim przypadku organ obowiązany jest wydać postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów /ust. 3/. Po wykonaniu powyższego obowiązku organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej /art. 49 ust. 1/. Do opłaty tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłata wyliczona zgodnie z w/w przepisami stanowi iloczyn stawki opłaty /s = 300 zł/, współczynnika kategorii obiektu budowlanego /k = 2,0 dla kategorii I - budynki mieszkalne jednorodzinne/, współczynnika wielkości obiektu budowlanego /w = 1,0/ i ww. mnożnika = 50, co daje kwotę: 300 zł x 2,0 x 1,0 x 50 = 30.000 zł. Wysokość stawki /s/ przyjęto na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28-06-2003 r. /Dz. U. Nr 120, poz. 1132/, stosownie do art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16-04-2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz. U. Nr 93, poz. 888/, z uwagi na wszczęcie i niezakończenie sprawy przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. Argumenty podnoszone w odwołaniu nie zostały uwzględnione, gdyż w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis. art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy /tj. przed 1995r./ lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego kontrole przedmiotowej budowy wykazały, że budowa ta choć rozpoczęta została przed [...]r.,nadal nie została zakończona. Potwierdza to również przedłożony przez inwestora projekt budowlany, w którym wykazano zakres robót pozostałych do wykonania. Nie można również uznać podnoszonego przez skarżącego argumentu, że wykonywane roboty budowlane to remont obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Przesłuchani przez organ I instancji świadkowie, wskazani przez skarżącego -[...], zeznali, że wykonywali prace murarskie, po rozbiórce starego obiektu, począwszy od fundamentów. Zawarte w aktach inwentaryzacje geodezyjne obiektów na działce nr[...]: z [...] r. /przed kupnem nieruchomości przez G. K./ i z [...] r. /po wybudowaniu obecnego budynku/ przedstawiają obiekty różniące się wymiarami i usytuowaniem na działce, co świadczy, że przedmiotowy budynek został wybudowany od podstaw. G. K. działając przez pełnomocnika adw. T. C. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia jako niezgodnego z prawem, szczególności z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, zamiast zastosowania art. 37 ustawy z 24 października 1974r. - Prawo budowlane. Zarzucił też naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Zdaniem skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza wersję G. K., iż prace budowlane zostały zakończone przed [...]r. Zeznania świadka Z. S. są niewiarygodne w świetle innych zgromadzonych dowodów. G. K. przedłożył do akt sprawy rachunek za wykonane roboty dekarskie, potwierdzający fakt, iż przedmiotowy budynek został zadaszony w [...] r. Z. S. (wystawca rachunku) zeznał po [...] latach, że roboty dekarskie były również prowadzone w [...] r. Okres czasu, który upłynął od zdarzenia wskazuje, że świadek może nie pamiętać, kiedy dokładnie były wykonywane prace dekarskie. Ponadto świadek może zatajać pewne fakty ze względu na kwestie podatkowe. Dlatego pewniejszym i bardziej wiarygodnym dowodem jest rachunek wystawiony w [...]r. za wykonane roboty dekarskie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w żadnej mierze nie odnosi się do tych wątpliwości i nie rozstrzyga jednoznacznie, dlaczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dał wiary dowodowi z dokumentu. Naruszenie zaś art. 2 Konstytucji RP polegało na tym, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. zażądał od G. K. projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowego budynku, wymuszając w ten sposób dostarczenie przez G. K. dowodów, które zostały zinterpretowane na jego niekorzyść- co narusza wynikające z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywateli do Państwa. Jak wynika z przeprowadzonej kontroli, w [...] r. przedmiotowy budynek był w stanie zamkniętym. Budynek już wówczas nadawał się do zamieszkania, a wszelkie następne prace miały na celu konserwację budynku. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, przepisami materialnymi, według których organ administracji winien rozpatrzyć przedmiotową sprawę są przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Z mocy wyraźnego postanowienia obowiązującej ustawy wyłączono możliwość stosowania art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów art. 103 ust. 2 zdanie drugie ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym także stosując art. 37 ust. 1 tego poprzedniego prawa. Z mocy zatem wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą być stosowane przepisy prawa budowlanego z [...] r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego. Podobne stanowisko zajął w uchwale z 10.06.1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – OPS 3/96 - ONSA 1997/1/2, stwierdzając, że jeżeli w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, przepisu art. 49 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się. W świetle wnioskowanych przez skarżącego, a nie przeprowadzonych przez organ I instancji w toku postępowania dowodów, a mianowicie zeznań świadków, zeznań poprzedniego właściciela nieruchomości, akt sprawy [...] i protokołu kontroli Urzędu Wojewódzkiego w [...]- nie da się nie zauważyć, iż budowa przedmiotowego obiektu zakończyła się przed wejściem w życie nowej ustawy tj. przed 01.01.1995 r, a w okresie dokonywanych kontroli i do dnia dzisiejszego trwa sukcesywnie kapitalny remont przedmiotowego budynku, polegający m.in. na kładzeniu wewnątrz nowych tynków i posadzek. Zgodnie z art. 37 ust.1 ustawy z 1974r.obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W przedmiotowym przypadku, obiekt został wybudowany na terenie, który był przeznaczony pod zabudowę i nie była to zabudowa innego rodzaju niż objęta planem, oraz nie stwarza on niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W tym stanie rzeczy właściwym w przedmiotowej sprawie jest zastosowanie art. 40 ustawa z dnia 24.10.1974 r. , według którego w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej winien wydać właścicielowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 17.04.1989 r. - IV SA 83/89 - ONSA 1989/1/38 nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych wart. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późno zm.) powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. W wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji . Odnosząc się do zarzutu skarżącego o nie uwzględnieniu, przez organ II instancji, dowodu, w postaci rachunku za wykonane roboty dekarskie /z [...] r/, organ wyjaśnił, iż z rachunku tego nie wynika, że dotyczy robót wykonanych w przedmiotowym budynku. Zaprzecza temu również wystawca rachunku. Dokument ten, nie może więc być uznany za rozstrzygający w sprawie ustalenia daty zakończenia budowy, skoro inne dowody zebrane w sprawie wskazują, że budowa obiektu nie została jeszcze zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wykazało, iż budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona przed 1 stycznia 1995r., zatem nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy i załatwienia sprawy w oparciu o art. 37 ustawy z 24 października 1974r. Stanowisko strony skarżącej, iż budowa przedmiotowego domu została zakończona przed końcem [...] r., zaś później trwał kapitalny remont i konserwacja budynku, polegające na kładzeniu nowych tynków jest nie do przyjęcia, albowiem zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiącego bieżącej konserwacji. Określenie "na istniejącym obiekcie" oznacza obiekt zrealizowany zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wszelkie natomiast roboty budowlane, wykonywane na obiekcie budowlanym realizowanym bez pozwolenia na budowę uznać należy za związane z ciągłą samowolną realizacją obiektu. Przez zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 103 ust.2 należy rozumieć doprowadzenie go do takiego stanu, że obiekt spełnia warunki oddania go do użytkowania, zgodnie z jego przeznaczeniem. Nawet zatem stan surowy zamknięty przedmiotowej budowy na dzień [...]r. – co podkreśla skarżący - nie oznacza zakończenia budowy. Budowa ta zresztą nadal nie została ukończona, o czym świadczy zakres robót budowlanych do wykonania we wszystkich branżach zawarty w przedłożonym projekcie budowlanym, złożonym jako wykonanie obowiązku nałożonego przez PINB w [...] postanowieniami nr [...] z dnia [...]r. i nr [...] z dnia [...] r. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono też bezspornie, że objęty tym postępowaniem budynek mieszkalny posadowiono na nowym miejscu, co czyni niewiarygodnymi składane oświadczenia Inwestora, że był to jedynie remont budynku z wykorzystaniem istniejących fundamentów i części piwnic. Całkowicie chybiony jest też przedstawiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP polegający na wykorzystaniu przedłożonego przez stronę dokumentu do przyjęcia ustaleń niezgodnych z interesem strony. Zaskarżone postanowienie jest przejawem woli organu nadzoru budowlanego wykorzystania możliwości zalegalizowania tej budowy, którą stworzyła ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane /DzU. Nr 80, poz. 718/. Zgodnie z ustanowionym w tej ustawie nowym brzmieniem art. 48 ust.2 – istnieje możliwość legalizacji samowoli w przypadku gdy budowa jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającej doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem tego jest jednak zgodnie z art. 49 ust. 1 tejże ustawy uiszczenie opłaty legalizacyjnej, której wysokość została wyliczona zgodnie z obowiązującymi i przedstawionymi w zaskarżonej decyzji przepisami. W szczególności zgodnie z formułą wskazaną w art. 59f ust.1 wydane postanowienie, ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej ma charakter deklaratywny i nie przesądza o obowiązku uiszczenia tej opłaty przez inwestora. Do niego należy bowiem wybór jednej z wynikających z art. 48 możliwości – rozbiórki lub legalizacji, której warunkiem jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. W tej sytuacji skarga – jako nieuzasadniona podlega oddaleniu – zgodnie z art. 151 p.p.s.a.