II OSK 236/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 568/05 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 568/05 po rozpatrzeniu skargi W. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia 14 grudnia 1993 r. udzielającej H. i W. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w miejscowości N. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu wojewódzkiego pierwotnie była uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 czerwca 2002 r., który orzekł o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2871/02 uchylił decyzję organu odwoławczego stwierdzając, że organ odwoławczy pominął, iż inwestorzy w tej samej miejscowości prowadzą gospodarstwo rolne. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku przez W. I. została oddalona wyrokiem Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 748/04. Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że jest związany stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", ustaleniami wyroku Sądu Wojewódzkiego, a w szczególności stwierdzeniem Sądu, iż wybudowany budynek mieszkalny mający zapewnić odpowiednie warunki bytowe osobom prowadzącym gospodarstwo rolne nie pozostaje w sprzeczności z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Podkreślił też, że w zakresie zgodności z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi decyzja Wójta Gminy D. nie narusza prawa. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. I. zarzucając nie zastosowanie się do wskazań wyroku WSA z dnia 11 lutego 2004 r. w zakresie uzupełnienia postępowania administracyjnego co do okoliczności wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej i nie uwzględnienia, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o tym rozstrzygającej, prowadzenia przez inwestorów gospodarstwa rolnego i przeznaczenia gruntu w akcie notarialnym pod indywidualne działki budowlane. Podkreślił, że powstaje zabudowa mieszkaniowa w pobliżu prowadzonego przez niego zakładu co jest skutkiem bezprawnych działań organów Gminy w zakresie planistycznym i budowlanym i prowadzi do stosowania w jego działalności gospodarczej surowszych rygorów w zakresie spełnienia wymagań nałożonych przepisami o ochronie środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną zauważając, że chodzi o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym, które nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego, w toku którego prowadzi się postępowanie dowodowe w celu dowodzenia okoliczności stanowiących przedmiot postępowania zwykłego, lecz w którym postępowanie dowodowe ma jedynie odpowiedzieć na pytanie, co do wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 ( 1 kpa. Wbrew zarzutom skargi w wyroku Sądu I instancji oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w postępowaniu kasacyjnym nie nakazano przeprowadzenia konkretnych czynności dowodowych. Sąd oceniał tylko, że w dacie wydania pozwolenia na budowę decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntów istniała i uznał, że stan z tym związany nie narusza prawa. Sąd miał na uwadze, że w pobliżu działki podlegającej zabudowie, inwestorzy mieli grunty rolne o powierzchni 3,18 ha i wskazał organowi konieczność uwzględnienia tego faktu przy powtórnym wydawaniu decyzji orzekającej o ważności pozwolenia na budowę. Okoliczności oceniane przez Sąd wykluczały możliwość uznania, że pozwolenie na budowę wydane zostało z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Sąd dokonał przy tym oceny w zakresie przepisów Kodeksu cywilnego w kwestii definicji gospodarstwa rolnego zauważając, że nie jest istotna okoliczność, iż istnieje pewna odległość gruntów rolnych od budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. I. reprezentowany przez adwokata M. K. W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 133 ( 1 i art. 141 ( 4 ppsa, przez ich nieprawidłowe zastosowanie wobec braku analizy wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, - art. 141 ( 4 w związku z art. 153 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie wobec błędnego przyjęcia związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2871/02 a także naruszenie art. 153 ppsa przez jego nieprawidłowe zastosowanie. Skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to: art. 533 Kodeksu cywilnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię odnoszącą się do definicji gospodarstwa rolnego w zakresie mającym znaczenie w sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną w obszernych wywodach zawartych w części precyzującej zarzuty oraz w szerokim uzasadnieniu twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił znaczenie zawartej w wyroku WSA z dnia 11 lutego 2004 r, sygn. akt 7/IV SA 2871/02 analizy okoliczności faktycznych sprawy dotyczącej budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego i wyciągnął niesłuszny wniosek co do związania oceną prawną zawartą w tym wyroku. Skarżący eksponuje okoliczność, że działka należąca do inwestorów leży w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego określonym jako "tzw. strefa uciążliwości" od działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego w ramach Zakładu G.. Na stronie 21 skargi kasacyjnej podkreśla się, że "niniejsza sprawa jest związana z obroną bytu prawnego prowadzonego przez Pana W. I. Zakładu G.". Umożliwienie zabudowy mieszkaniowej terenów otaczających zakład, który zatrudnia 200 osób na terenie, który w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie jest na ten cel przeznaczony spowodował, że w odniesieniu do działalności gospodarczej skarżącego zaczęły mieć zastosowanie normy prawa ochrony środowiska dotyczące emisji hałasu, odnoszące się do terenów mieszkalnych, co w skrajnym przypadku może nawet oznaczać likwidację Zakładu, jeżeli normy ochrony środowiska nie zostaną spełnione. Jest to teren strefy uciążliwości i przemysłowy /9 RPU/. Naruszeń prawa dopuściły się władze lokalne, zaś wszelkie negatywne konsekwencje prawne dotyczą skarżącego. Stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji może doprowadzić do ładu prawnego na terenach sąsiadujących z Zakładem G., jako jedyna droga prawna. Zostały wydane już takie decyzje o czym mowa w skardze do WSA na stronach 7-10, w związku z czym odsyła się do treści tej skargi, argumentów i wywodów. Wywody powyższe strona skarżąca rozwinęła jeszcze dodatkowo w piśmie procesowym podnosząc, że szereg spraw, które toczyły się przed sądami administracyjnymi wskazuje na to, że skarżący ma interes prawny w sprawie i w jego prawnym interesie leży dążenie do wykazania, że sporny budynek mieszkalny nie powinien być realizowany na podstawie pozwolenia na budowę na terenie sąsiadującym z prowadzonym przez skarżącego zakładem ze względu na to, iż prawo skarżącego jest gwarantowane postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie zostało uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji, który wydał wyrok przedwcześnie, nie dostrzegając, iż sprawa powinna być bardziej szczegółowo wyjaśniona w kontekście przepisów powyższego planu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawy skargi zostały sformułowane zasadniczo jako naruszenie prawa procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż wskazano, że Sąd ten dopuścił się naruszenia art. 133 ( 1 i art. 141 ( 4 ppsa, wobec braku analizy wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a także naruszenia art. 141 ( 4 w zw. z art. 153 ppsa przez błędne uznanie, że Sąd ten był związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2871/02 a także naruszenia art. 153 ppsa przez jego nieprawidłowe zastosowanie. Z zarzutami tymi nie sposób się zgodzić w sytuacji, gdy się zważy, że postępowanie administracyjne toczyło się na żądanie wnoszącego skargę kasacyjną, jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w formie zakładu, który ze względu na rodzaj działalności powoduje pewnego rodzaju uciążliwości dla sąsiednich terenów, stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego /z natury rzeczy nieuciążliwego/ obejmującego sąsiedni teren, który został zbyty przez Gminę właśnie na cel zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Gminy jako dysponenta terenu /przed jego zbyciem na rzecz osoby trzeciej, która otrzymała decyzję o pozwoleniu na budowę/, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego upoważniał do takiego właśnie zagospodarowania terenu. Również Sąd Administracyjny w wyroku, który Sąd pierwszej instancji uznał za wiążący w sprawie, wyraził pogląd co do dopuszczalności zabudowy o przeznaczeniu mieszkalnym. Inne natomiast kwestie, na które wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie potraktowane w zaskarżonym wyroku w ocenie strony z wystarczającą wnikliwością, nie mogły zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w istotny sposób wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, która co należy podkreślić ponownie, nie była sprawą rozstrzyganą w trybie zwykłym, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym /nieważnościowym/. Nie może także pozostawać bez znaczenia dla sprawy fakt, że skarżący domaga się, aby traktować go jako osobę mającą interes prawny w sprawie podczas gdy jedynym argumentem, który ma za istnieniem tego interesu prawnego przemawiać, jest to, że już wcześniej nabył teren na którym prowadzi uciążliwą działalność, w czym może mu przeszkodzić /lub mieć wpływ na ograniczenia w prowadzeniu tej działalności/ przedmiotowy budynek mieszkalny. Ta okoliczność jednak świadczy o tym, że skarżący ma w sprawie interes faktyczny, a nie prawny. Wprawdzie nabyty przez skarżącego zakład pierwotnie stanowił własność podmiotu państwowego i mogła być dla niego wówczas ustalona strefa ochronna obejmująca tereny sąsiednie, to jednak w obecnym systemie prawnym nie ma możliwości ustanawiania strefy ochronnej na gruntach należących do osób trzecich, a każdy podmiot prowadzący działalność uciążliwą ma obowiązek tak ją prowadzić, aby nie powodować nadmiernych utrudnień dla terenów sąsiednich. Fakt, iż jak dotychczas skarżący był dopuszczany jako strona do udziału w różnego rodzaju postępowaniach budowlanych dotyczących obiektów, które w żaden sposób nie oddziałują na interes prawny skarżącego, nie przesądza o tym, że nabył on prawo do dalszego udziału w tych postępowaniach. Skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 533 Kodeksu cywilnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, odnoszącą się do definicji gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że obszerne odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do cywilistycznej definicji gospodarstwa rolnego nie było w sprawie niezbędne, a co za tym idzie nie jest celowe ustosunkowanie się do słuszności tego zarzutu, bowiem nawet gdyby podzielić jego trafność, to i tak nie zachodziłaby potrzeba uchylenia zaskarżonego wyroku, stosownie bowiem do art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli zaskarżone orzeczenie sądu pierwszej instancji jest trafne nawet wówczas, gdy jest ono niewłaściwie uzasadnione. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.