II OSK 1237/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. i B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 659/04 w sprawie ze skargi A. N. i B. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 659/04 oddalił skargę A. N. i B. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. , na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej powołanej jako Prawo budowlane, nakazał A. N. i B. N. rozbiórkę: "obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 5,10 m x 6,10 m + 1,40 m x 1,90 m, urządzenia związanego z ww. obiektem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 1,00 m x 1,20 m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K. gmina K.". Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, obecni właściciele nieruchomości opisanej powyżej, zakupili ją w 2000 r. wraz ze zlokalizowanym tam domkiem letniskowym, wybudowanym bez pozwolenia na budowę w 1999 r., co wynika z protokołu oględzin z dnia 21 czerwca 2001 r. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2004 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na A. N. i B. N. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2004 r. określonych dokumentów wymaganych do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Do czasu wydania decyzji o nakazie rozbiórki zobowiązani nie wykonali nałożonych na nich obowiązków. Z pisma Urzędu Gminy Krokowa wynika zaś, iż dla obszaru Kamieńskich Błot brak planu zagospodarowania przestrzennego, poprzedni utracił moc z końcem 2002 r. i zgodnie z nim działka nr [...] przeznaczona była na łąki bez prawa zabudowy. Natomiast w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K." uchwalonym 31 października 2003 r. przedmiotowa działka leży w Nadmorskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, dla którego ustalono obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. skargę na decyzję z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję o nakazie rozbiórki, uznał skargę za nieuzasadnioną, bowiem organy nie bez podstaw przyjęły, że obiekt objęty nakazem rozbiórki powstał w 1999 r. w związku z czym było uzasadnione zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Obiekt ten bez wątpienia wymagał pozwolenia na budowę niezależnie od jego konstrukcji i sposobu związania z gruntem. W sytuacji, kiedy skarżący nie mogli przedstawić zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planistycznymi, ani nie legitymowali się przed wszczęciem postępowania ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej nie była możliwa. A. N. i B. N. reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. – polegającą na przyjęciu, iż skarżona decyzja jest zgodna z prawem, 2) przepisów postępowania przez obrazę art. 77, 78, 80, 107 k.p.a. – poprzez pominięcie w skarżonym wyroku okoliczności niezastosowania tych artykułów przez PWINB w G., 3) przepisów postępowania przez obrazę art. 113 § 1, 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. – poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, czym działano na szkodę skarżących, 4) art. 64 oraz 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz 5) nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego występującego po stronie skarżących a także łamanie konstytucyjnej zasady dotyczącej równości wszystkich obywateli wobec prawa, 6) niezasadne nieuwzględnienie zarzutów podnoszonych przez skarżących w dotychczas wystosowanych pismach i nieodniesienie się do meritum postępowania. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, celem ponownego rozpoznania, – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu. Ponieważ zarzuty wymienione w petitum skargi kasacyjnej nie znajdują swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu tego pisma, Sąd odniesie się do kwestii podniesionych w uzasadnieniu. Podważanie w skardze kasacyjnej, podobnie jak wcześniej w skardze, daty jaką przyjął Sąd i organy za datę budowy obiektu (1999 r.) nie znajduje żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym, jest całkowicie gołosłowne. Rok 1999 jako datę budowy obiektu skarżący podali w protokole oględzin z dnia 21 czerwca 2001 r. (k. 4), który podpisali własnoręcznie. Trudno więc podważyć ten materiał dowodowy jedynie w oparciu o własne domysły i przypuszczenia. Natomiast w oparciu o jakie przesłanki pełnomocnik skarżących twierdzi w skardze kasacyjnej, że oświadczenie to zostało złożone w nieświadomości jego konsekwencji prawnych oraz pod presją organów administracyjnych, pozostanie tajemnicą pełnomocnika, gdyż nie wyjaśnia tego bliżej. Powyższe zarzuty nie zostały poparte wskazaniem żadnych przepisów, które mógł naruszyć Sąd zaskarżonym wyrokiem, jest to więc raczej polemika, a nie merytoryczne zarzuty znajdujące oparcie w art. 174 p.p.s.a. Nie wiadomo też jakie dostrzegł pełnomocnik braki w materiale dowodowym. Można kwestionować ustalenia stanu faktycznego, można czynić zarzuty przeprowadzonemu postępowaniu dowodowemu, ale muszą istnieć ku temu powody, niewyjaśnione okoliczności sprawy, bądź niewykorzystanie istniejących środków dowodowych w sprawie. Niczego takiego tej sprawie nie można zarzucić i na nic takiego konkretnego pełnomocnik skarżących w skardze kasacyjnej nie wskazuje. Powoływany wyrok NSA z 30 kwietnia1999 r. IV SA 1808/98, niepubl. niczego w sprawie tej nie wnosi a poza tym nie wiąże Sądu w tej sprawie, podobnie jak powoływany artykuł E. Mzyka, Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie może konkurować z jednoznacznymi i jasnymi w swej wymowie przepisami obowiązującego prawa. Samowola budowlana jest naruszeniem przez inwestora konkretnych przepisów Prawa budowlanego i jako taka powinna być sankcjonowana w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem w imię praworządności, w interesie społecznym, który wymaga równego traktowania wszystkich obywateli. Poza tym, skoro nie ma żadnych przesłanek ani materiałów dowodowych do przyjęcia, że samowola budowlana powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r., to nie ma podstaw do twierdzenia, że w tej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Nawet gdyby hipotetycznie tak przyjąć, to w tym konkretnym przypadku i tak organy musiałyby prawdopodobnie orzec nakaz rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., na co wskazują materiały sprawy, a z czego sobie prawdopodobnie pełnomocnik skarżących nie zdaje sprawy. Ani z cytowanego powyżej wyroku NSA, ani z żadnej obowiązującej regulacji prawnej nie wynika zakaz orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli nie zostaną wszczęte z urzędu postępowania w stosunku do innych samowoli budowlanych powstałych w identyczny sposób – ponieważ to godzi w konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. Stwierdzenie to, mało że nie polega na prawdzie to brzmi wręcz groteskowo w piśmie sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika. Gdyby tak rozumieć konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), to nie mogłoby być wszczęte żadne postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej w RP. Każda samowola budowlana jest indywidualną sprawą administracyjną mającą określony przedmiot i podmioty, i wymaga indywidualnego rozpatrzenia niezależnie od innych podobnych spraw. Trudno ustalić też w oparciu o jakie przesłanki pełnomocnik skarżących poddaje w wątpliwość, że decyzją o nakazie rozbiórki zostały objęte "urządzenia" lub "inne elementy" niebędące obiektem budowlanym (str. 4 skargi kasacyjnej). W celu wyjaśnienia tych wątpliwości należy sięgnąć do definicji legalnych obiektu budowlanego i urządzenia budowlanego zamieszczonych w art. 3 pkt 1 i pkt 9 Prawa budowlanego z czego wynika, że decyzja o nakazie rozbiórki została prawidłowo sformułowana. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 (a nie § 1) Konstytucji RP, należy wskazać na ust. 3 tego przepisu i nie można mówić o naruszeniu ust. 1 bez uwzględnienia ust. 3 art. 64 Konstytucji. Własność nie jest prawem absolutnym w świetle powyższych postanowień konstytucyjnych, podobnie jak i w świetle art. 140 k.c. Prawo to może być ograniczane w drodze ustawy, a jedną z takich ustaw jest Prawo budowlane i ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wcześniej ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Każdy może realizować swoje uprawnienia wynikające z własności, jak i z innych praw majątkowych, jednak należy to czynić zgodnie z obowiązującymi przepisami, a więc można budować na terenach przeznaczonych na takie cele i po uzyskaniu pozwolenia na budowę jeśli przepisy tego wymagają. W przeciwnym razie można narazić się na sankcje administracyjne, tak jak inwestorzy w tym przypadku. Przepis art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.) był dwukrotnie kontrolowany pod względem zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. W żadnym jednak z tych postępowań Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Przepis art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r.), który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, jest bardziej liberalny gdyż dopuszcza w pewnych sytuacjach legalizację samowoli budowlanych, co nie było możliwe wcześniej. Problem niemożności legalizacji samowoli budowlanej w tym przypadku nie wynika z braku planu zagospodarowania przestrzennego tylko z tego, że teren ten, jak wynika z akt sprawy, zgodnie z wcześniej obowiązującym planem nie był przeznaczony pod zabudowę i nie będzie w przyszłości, gdyż leży w Nadmorskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, w obszarze ochrony Konserwatorskiej, co wynika z uchwalonego w dniu 31 października 2003 r. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K." i co wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zarzut naruszenia art. 67 ust. 2 Konstytucji RP jest chyba omyłką, gdyż przepis ten nie dotyczy zagadnień związanych z tą sprawą. Reasumując należy stwierdzić, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie znalazł potwierdzenia. Zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.