II OSK 1247/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Gd 1434/03 w sprawie ze skargi B. G. i R. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz A. R. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 1434/03 oddalił skargę B. i R. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Powyższą decyzją z [...] organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106. poz. 1126 ze zm.) nakazał B. i R. G. rozbiórkę budynku. Przedmiotowy obiekt zrealizowano na podstawie dwóch odrębnych zgłoszeń dotyczących dwóch parterowych budynków gospodarczych. Do jego budowy przystąpiono w dniu 22 maja 2002 r. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 7 kwietnia 2003r. organ stwierdził, że zrealizowany na działkach obiekt w stanie surowym otwartym wykonany został niezgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. wynika, że działki na których zrealizowano inwestycję położone są na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe. Organ I instancji wskazał, że inwestorzy wykonali budynek w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w zgłoszeniu, a jego istnienie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miasta R. i nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami w inny sposób niż poprzez wykonanie rozbiórki obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe obiekty zrealizowano w oparciu o dwa odrębne zgłoszenia dokonane na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego z 1994 r. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R. ustalono, że na terenie oznaczonym symbolem L1-RP przewidziane są uprawy polowe. Z materiału dowodowego wynika, że na terenie działek nie są prowadzone żadne uprawy. W ocenie organu rzeczywista funkcja realizowanej inwestycji jest diametralnie inna niż określona w zgłoszeniu funkcja budynków gospodarczych i odpowiada po dokonanych przeróbkach funkcji budynku mieszkalnego lub budynku rekreacji indywidualnej. Taki zaś rodzaj zabudowy jest na przedmiotowym terenie ewidentnie sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaznaczono, że poprzez nie wybudowanie przez skarżących środkowej ściany nośnej rozdzielającej sąsiednie budynki powstał w miejsce przewidzianych dwóch obiektów tylko jeden, ale za to o znacznie większej powierzchni, niż dopuszczone jest to w przepisach dla budynków wymagających jedynie zgłoszenia. W skardze na powyższą decyzję B. i R. G. wskazali, że po ujawnieniu dokonanych odstępstw od zgłoszonego projektu dokonali przeróbek, które zgłosili organowi. Roboty budowlane wykończeniowe zakończyli w maju 2003 r. Organ nadzoru budowlanego bezzasadnie wydał nakaz rozbiórki powołując się na nieaktualny stan istniejący 7 czerwca 2003r. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Skarżący dokonali zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną, uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Od zgłoszenia tego organ nie wniósł sprzeciwu. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska, że przedmiotowe obiekty powstały jako uzupełniające zabudowę zagrodową, w ramach istniejącej działki siedliskowej. Działki te nie mają charakteru działek siedliskowych, na ich terenie nie istniała żadna zabudowa zagrodowa, którą miałyby uzupełniać budowane przez skarżących obiekty. Art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i tryb zgłoszenia budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną, uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, nie znajdował zatem do przedmiotowych obiektów zastosowania. Podnoszony przez skarżących fakt, iż działka nr [] o powierzchni 5,14 ha, z której wydzielono działki nr [...] i [...] była działką siedliskową, na której istniała zabudowa zagrodowa, nie nadaje takiego charakteru działkom z niej wydzielonym, będącym własnością innych osób, na których to działkach nie ma ani gospodarstwa rolnego, ani zabudowy zagrodowej. W ocenie Sądu wadliwy brak sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy nie legalizuje takich obiektów, na budowę których konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy inwestorowi można zarzucić celowe działanie zmierzające do obejścia przepisów prawa regulujących obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oraz w sytuacji, gdy inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe dwa budynki gospodarcze nie stanowiły natomiast obiektów, o których jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego. Sąd podniósł, że skarżący wykonali w rzeczywistości roboty w sposób istotnie odbiegający od warunków wynikających ze zgłoszenia. Inwestorzy dokonali m.in. poszerzenia budynku, wykonania poddasza użytkowego zamiast nieużytkowego, cały budynek zrealizowano w formie wspólnej bryły na dwóch działkach, przy czym usunięto nośną ścianę dzielącą według projektu budynek na dwie bliźniacze części. Zmiany spowodowały znaczne zwiększenie powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej budynku oraz jego kubatury. Zamiast dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej powstał jeden obiekt, którego powierzchnia i rozpiętość stanowi sumę powierzchni i rozpiętości obu budynków. Na budowę takiego obiektu w istocie, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, niezbędne było uzyskanie pozwolenia, nawet przy założeniu, że obiekt ten jest budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną, uzupełniającym zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Budowa przedmiotowego obiektu bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę spełnia zatem w istocie dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. Sąd podniósł, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniecha wniesienia sprzeciwu winien znaleźć zastosowanie nie rygorystyczny tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego skutkujący bezwzględną sankcją rozbiórki, lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego umożliwiający dokonanie legalizacji. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w przypadku wątpliwości co do charakteru planowanego obiektu i konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz braku złej woli po stronie inwestora, który działając w dobrej wierze oczekuje od organu dokonania oceny odnośnie charakteru inwestycji. Wątpliwości budzi natomiast stosowanie trybu legalizacyjnego w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż inwestor dokonał zgłoszenia w celu obejścia przepisów prawa, bądź obligujących go do uzyskania pozwolenia na budowę, bądź uniemożliwiających realizację inwestycji z uwagi na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie inwestorzy w istocie od początku nie zamierzali budować obiektów gospodarczych uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej znajduje potwierdzenie w okolicznościach sprawy. Działki nie miały charakteru siedliska i nie istniała na nich żadna zabudowa zagrodowa, czego inwestorzy musieli być świadomi. Składane przez nich wnioski oraz rzeczywisty przebieg inwestycji prowadzą do uznania, iż ich rzeczywistym zamiarem nie była w istocie budowa dwóch obiektów gospodarczych, lecz jednego budynku o innej funkcji. W szczególności z pisma z dnia 22 marca 2003 r. wynika, że realizowana inwestycja miała w istocie służyć celom rekreacyjnym i leczniczym. Wybudowane obiekty nie spełniały też warunków wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach. Z okoliczności sprawy nie wynika, by działki nr [...] i [...] stanowiły pracownicze ogrody działkowe w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Argumenty skarżących o budowie obiektów zgodnie z prawem, na podstawie zgłoszenia, w ocenie Sądu I instancji nie zasługują zatem na uwzględnienie. Sąd I instancji podkreślił, iż organ nadzoru budowlanego zastosował w niniejszej sprawie korzystny dla inwestorów tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, który w przeciwieństwie do art. 48 Prawa budowlanego umożliwia co do zasady zalegalizowanie wybudowanych obiektów. Po wstrzymaniu prowadzonych robót postanowieniem z dnia 9 czerwca 2003 r. zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ ten był zobligowany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robot bądź rozbiórkę obiektu albo decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji sprzeczności inwestycji z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego organ winien wydać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 decyzję o nakazie rozbiórki obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. R., następca prawny inwestora, reprezentowana przez adw. M. B. , wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W skardze zarzucono wyrokowi: a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 32 i art. 2 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na naruszeniu zasady sprawiedliwości i zasady równości wszystkich wobec prawa oraz błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 48 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że słusznie zastosowano nakaz rozbiórki, podczas gdy wystarczającym było nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, b) naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz art. 77 kpa poprzez niewyczerpanie materiału dowodowego, w szczególności brak nowej wizji lokalnej pomimo wątpliwości co do stanu i zaawansowania wykonanych robót. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż inwestor zgodnie ze swoim zamierzeniem w 2001 r. zgłosił budowę dwóch parterowych budynków gospodarczych o pow. do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcyjnej do 4,8 m w zabudowie bliźniaczej. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż intencją inwestora od samego początku było wybudowanie pomieszczeń związanych z produkcją rolną, nie miał on natomiast zamiaru wykorzystywania inwestycji dla celów rekreacyjnych. W trakcie prowadzenia robót wprowadzono odstępstwa od dokonanego zgłoszenia, w żaden sposób nie zmieniające jednak pierwotnego przeznaczenia budynków, odstępstwa te były ponadto niezawinione przez inwestora, błąd powodujący wydłużenie budynków powstał w trakcie murowania. W ocenie strony skarżącej pomimo dokonanych zmian zachowane zostały wymogi, jakie winny spełniać budynki gospodarcze niewymagające pozwolenia na budowę, tj. 35 m2 powierzchni i 4,8 m rozpiętości. Podkreślono ponadto, iż inwestor działał w dobrej wierze, nie mając świadomości, iż narusza prawo, niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy co do nieprawidłowości przystąpił do likwidacji dokonanych uchybień. Po likwidacji uchybień inwestor zgłosił je organowi, roboty budowlane zostały zakończone w maju 2003 r., nakaz rozbiórki wydano więc w oparciu o nieaktualny stan faktyczny. Strona skarżąca podkreśliła w skardze kasacyjnej, iż to organ działał wadliwie, nie dokonał sprawdzenia budowanych obiektów, a w konsekwencji nie zgłosił sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a., na które powołano się w skardze kasacyjnej nie obowiązują w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W postępowania tym sąd stosuje tylko przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) . Tak więc zarzut naruszenia art. 77 Kpa nie może - w świetle przepisu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - być uznany za prawidłową podstawę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest jednak pozbawiona podstaw, ponieważ Sąd I instancji oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem naruszył przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy podzielić w tym względzie stanowisko pełnomocnika skarżącej, iż przepis ten został błędnie zastosowany. W świetle stanu faktycznego jaki został ustalony przez organy administracji, oraz stanowił podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, całkowicie nieuprawnione było stanowisko Sądu, iż możliwe jest stosowanie przepisu art. 51 ust. 1 Prawa z uwagi na to iż jest to przepis korzystniejszy dla inwestora popełniającego samowolę budowlaną. Art. 51 Prawa budowlanego może być stosowany jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą Prawo budowlane, a możliwość jego stosowania nie jest dowolna. Przepisów zawartych w art. 51 oraz 48 Prawa budowlanego nie stosuje się zamiennie. Stanowisko takie nie znajdowało uzasadnienia zarówno pod rządami ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), który w takim stanie faktycznym jaki został ustalony w niniejszej sprawie nakazywał bezwzględną rozbiórkę obiektu, jak również przy obecnym stanie prawnym zakładającym w pierwszej kolejności badanie możliwości legalizacji obiektu. Skoro sąd pierwszej instancji, na podstawie akt administracyjnych ustalił, iż do przedmiotowego obiektu winny być stosowane przepisy określone w art. 48 Prawa budowlanego, to niezrozumiałe było zaaprobowanie stanowiska organów nadzoru budowlanego znajdujące swoje oparcie w art. 51 Prawa budowlanego. Jeśli Sąd uznał, iż na budowę obiektu będącego przedmiotem postępowania wymagane było pozwolenie na budowę, zaś zgłoszenie zostało dokonane z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art.30 Prawa budowlanego, to niedopuszczalnym było uznanie za prawidłowe i nie naruszające prawa decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w trybie nie przewidzianym dla doprowadzenia tego typu obiektów do stanu zgodnego z prawem. Podkreślenia wymaga, iż zarówno organy administracji, jak również sąd orzekający w pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę zmian jakie do ustawy Prawo budowlane wprowadziła nowelizacja dokonana ww. ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis art. 7 ust. 2 tej ustawy nakazywał do postępowań, dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosować przepisy tej ustawy w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku powinno być uznanie przez sąd, iż w sprawie organy administracji powinny zastosować art. 48 lub 49b Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak w sentencji.