II SA/Ke 458/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi A. W.j i P. W. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...],Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania A. i P. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną przez nich decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującą A. i P. W. dokonanie rozbiórki zbiornika wodnego o pow. ok. 0,3 ha realizowanego na działce nr ew. 3 w B., gm. D. bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zaskarżoną decyzję podjęto w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od niej złożyli A. i P. W. podnosząc, że niewywiązanie się z 30-dniowego terminu nałożonego postanowieniem z dnia [...] nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych a mianowicie: nieterminowe otrzymanie z Urzędu Gminy zaświadczeń o zgodności obiektu z planem zagospodarowania jak i sam projekt był jeszcze w trakcie opracowania. Skarżący stwierdził, że zwrócił się do PINB o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów, ale prośba ta nie została uwzględniona. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II-giej instancji ustalił, że postanowieniem z dnia [...] organ I-szej instancji nakazał A. i P. W. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową zbiornika wodnego realizowanego bez wymaganego zgłoszenia. W celu zalegalizowania budowy nałożono na inwestorów zgodnie z art. 49b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia: 1. dokumentów wymienionych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, 2. projektu zagospodarowania działki, 3. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Termin zakreślony postanowieniem upływał dnia 22 października 2003 r., zaś wymagane dokumenty małżonkowie W. złożyli dnia 24 listopada 2003 r. Ponieważ inwestor nie dotrzymał terminu przedłożenia dokumentów, organ I-szej instancji orzekł o nakazie rozbiórki, co wynika z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego. Strona tym samym straciła prawo do legalizacji samowoli budowlanej. W tym znaczeniu termin określony w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem nieprzywracalnym i nie stosuje się do niego przepisów art. 58 kpa. W tej sytuacji organ II-giej instancji uznał, że orzeczony w decyzji nakaz rozbiórki jest zasadny i zgodny z prawem. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. i P. W. podnosząc, że naruszenie 30-dniowego terminu nałożonego postanowieniem z dnia [...] nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych, albowiem w tym czasie pracownik Urzędu Gminy w D. był na miesięcznym urlopie, co uniemożliwiało otrzymanie zaświadczenia Wójta o zgodności obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego. Sam projekt był również w trakcie opracowania. Wpływ na opóźnienie miała również śmierć ojca P. W., która "odwróciła uwagę od tej sprawy na kilka tygodni". Skarżący podnieśli przy tym, że ich prośba o przedłożenie nałożonego terminu nie została uwzględniona. W skardze podkreślono, ze zbiornik powstał w celu ochrony gospodarstwa rolnego przed powodzią, o czym pracownicy Urzędu Gminy byli wielokrotnie informowani, jednak "nigdy nie wspomnieli, że obiekt taki musi mieć jakiekolwiek pozwolenie czy zgłoszenie budowy". Pismo z dnia 8 maja 2002 r. informujące o zamiarze wykonania zbiornika zostało skarżącym zwrócone "bez jakichkolwiek potwierdzeń". W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a przez to skutkować muszą koniecznością uchylenia wydanych decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.). Ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, poparty został wynikami przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i nie jest pomiędzy stronami sporny. Oba organy przyjęły przy tym, że wykonany przez skarżących samowolnie w 2002 r. staw ziemny stanowi roboty budowlane określone w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który wedle obowiązującego wówczas brzmienia stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu i remoncie ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m3/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych. Jak wynika z akt sprawy, prace przy budowie tego zbiornika polegały na wykonaniu wykopu ziemnego na podmokłym gruncie i usypaniu grobli. Powstały w ten sposób ziemny zbiornik wodny nie ma żadnego połączenia z wodami powierzchniowymi, brak jest także jakichkolwiek urządzeń piętrzących i upustowych. Nie ma przy tym wątpliwości co do tego, że skarżący budowy tej nie zgłosili wcześniej do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, nie dysponują również ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W tak prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie można przyjąć, aby wykonanie ziemnego wykopu stanowiło "obudowę ujęć wód podziemnych", czy też było "ujęciem wód śródlądowych powierzchniowych", o jakich mowa w powołanym wyżej art. 29 ust.2 pkt 5. Ponieważ Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji tego ostatniego pojęcia, dlatego posiłkowo należy sięgnąć do obowiązujących w dacie budowy przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm.), które w art. 5 ust.3 stanowiły, że śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na: 1. płynące - w ciekach naturalnych ( przez co ustawa rozumie rzeki, strugi, strumienie oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi korytami - art. 9 pkt 1), kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, 1. stojące - znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych z ciekami naturalnymi. Wody podziemne - wedle art. 9 pkt 22 ustawy Prawo wodne - to wody występujące pod powierzchnią ziemi w wolnych przestrzeniach skał skorupy ziemskiej, tworzące, w zależności od głębokości występowania wody, przypowierzchniowe oraz głębsze użytkowe poziomy wodonośne. Wody gruntowe, które zostały wykorzystane do wykonania zbiornika będącego przedmiotem sprawy, należy zatem zakwalifikować do wód podziemnych w rozumieniu Prawa wodnego, a nie do śródlądowych wód powierzchniowych; co za tym idzie ich ujęcie w formie stawu ziemnego jaki wykonali małżonkowie W., bez stosownej obudowy ( jak np. w przypadku studni) - nie może zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane wymienione w art. 29 ust.2 pkt 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie realizowania prac przez skarżących tj. w roku 2002. W stanie faktycznym sprawy nie ma także podstaw do uznania, że zrealizowane prace wyczerpują jakikolwiek inny przypadek robót budowlanych wymieniony w art. 29 Prawa budowlanego ( mowa przez cały czas o brzmieniu tego przepisu w dacie wykonywania robót). Nawet jeżeli przyjąć, że będący przedmiotem postępowania staw ziemny stanowi urządzenie melioracji szczegółowej - tj. służy celom określonym w art. 70 ust.1 ustawy Prawo wodne (tj. polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy czy ochronie użytków rolnych przed powodziami), to i tak wynikająca z akt postępowania administracyjnego bezsporna okoliczność, że staw ten został zrealizowany w otulinie Parku Krajobrazowego wyłącza możliwość uznania, że nie wymagał on pozwolenia na budowę (art. 29 ust.2 pkt 4 Prawa budowlanego). Skoro zatem wykonane przez skarżących roboty budowlane nie zostały wymienione w art. 29 Prawa budowlanego - w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie realizacji prac - to zastosowanie ma ogólna reguła ustanowiona w art. 28 tego prawa, że wszelkie roboty budowlane wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma także wątpliwości co do tego, że zrealizowane przez skarżących prace ziemne są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a powstały w ich wyniku staw stanowi budowlę o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 tego Prawa (por. także stanowisko wyrażone w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 7 maja 2001 r., OŚP 2002/2/55). Ponieważ realizacja stawu ziemnego wymagała pozwolenia na budowę, do oceny skutków samowoli w tym zakresie będzie miał zastosowanie art. 48, a nie 49b ustawy Prawo budowlane - który za podstawę swoich rozstrzygnięć przyjęły organy obu instancji. Mimo zasadniczej zbieżności zawartych w nich unormowań dotyczących postępowania legalizacyjnego, przepisy te - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji - zawierały jednak pewne różnice, co nie pozwala uznać, że w tym przypadku naruszenie przez organy prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.). Oprócz odmiennych wymogów w zakresie rodzaju obowiązków, których spełnienie jest warunkiem niezbędnym do zalegalizowania samowoli budowlanej, ustawodawca określa różne terminy ich wykonania. O ile w art. 48 ust.3 mowa jest o "wyznaczonym terminie", to w art. 49b ust.2 organ nakłada na inwestora obowiązek złożenia określonych dokumentów "w terminie 30 dni". W pierwszej sytuacji mamy do czynienia z terminem wyznaczanym przez sam organ, przy czym długość tego terminu pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Nie można zatem wykluczyć możliwości jego przedłużenia przez organ nadzoru budowlanego w uzasadnionych przypadkach. W postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 49b ustawy, termin 30 dni ma natomiast charakter ustawowy, a co zatem idzie organ nie może go skrócić ani przedłużyć. Naruszenie prawa materialnego polegające na prowadzeniu postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 48b, a nie 48 Prawa budowlanego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, tym bardziej że już w odwołaniu skarżący podnosił fakt zgłoszenia wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, który "nie został uwzględniony". Dla końcowego załatwienia sprawy i umożliwienia prowadzenia jej w oparciu o właściwą podstawę materialnoprawną, koniecznym było uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji oraz postanowienia z dnia [...] nakładającego obowiązki wymienione w art. 49b ustawy Prawo budowlane, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując popełnione dotychczas uchybienia, a w szczególności przeprowadzi postępowanie legalizacyjne w oparciu o prawidłową podstawę prawną, jaką jest w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego.