V SA/Wa 1223/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Asesor WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. Z. kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. W dniu 28 grudnia 2005 r. J. Z. złożył wniosek o umorzenie odsetek naliczonych od składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2000 r. do września 2002 r. Wyjaśnił, iż w wyniku trudności na rynku zbytu musiał zlikwidować działalność gospodarczą, on i żona są pracownikami fizycznymi, oboje osiągają dochody niewiele przekraczające minimum socjalne i pozwalające jedynie na zapewnienie podstawowych potrzeb bytowych. Wskazał, że mimo tak trudnej sytuacji mógłby podjąć próbę spłaty należności w zakresie samych składek, po rozłożeniu ich na raty, lecz spłata należności wraz z odsetkami przekracza jego możliwości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił skarżącej umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu organ, wskazując na treść art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.]; dalej: "u.s.u.s.", wyjaśnił, iż nie istnieje możliwość rozpatrywania wniosku o umorzenie samych odsetek jako należności pochodnych od składek na ubezpieczenie społeczne. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] stycznia 2006 r. i podtrzymał w uzasadnieniu jego stanowisko. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie i wskazała, iż jej zdaniem w ustawie brak przepisu nie pozwalającego na umorzenie samych odsetek za zwłokę. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu obydwu decyzji. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1182/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z [...] lutego 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] stycznia 2006 r. z uwagi na wydanie decyzji w pierwszej instancji przez osobę nieupoważnioną do wydania decyzji w imieniu organu, oraz utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją decyzji nieważnej. Od powyższego orzeczenia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 271/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nie podzielając stanowiska wyrażonego przez sad orzekający w pierwszej instancji odnośnie braku upoważnienia do wydania decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270], dalej – p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 271/06 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej wniesionej przez ZUS. Badając zaskarżoną decyzję pod względem merytorycznym należy podkreślić, że Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez Zakład, iż z treści art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynika zakaz umarzania samych odsetek. Powyższy przepis stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć – zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. – składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek – należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 – ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. Podobnie wypowiedział się też Sąd Najwyższy w wyroku z 7 kwietnia 2006 r. I UK 240/05 (M.P.Pr., 2006/7/389), zdaniem którego przepis art. 28 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wyłącza zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który wyraźnie dopuszcza możliwość umarzania poszczególnych należności z tytułu składek w całości lub w części. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organów orzekających odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Odmowa umorzenia odsetek nie mogła więc nastąpić z powodu "niedopuszczalności" umarzania samych odsetek, jak mylnie przyjęły organy orzekające. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s., opartych na tzw. uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek (w tym odsetek), to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W myśl natomiast dyspozycji art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ze względu na wskazane wyżej naruszenia prawa uchyleniu musiała podlegać także decyzja wydana w pierwszej instancji. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.