VII SA/Wa 1168/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Asesor WSA Paweł Groński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie, art. 104, art. 156 § 1 pkt 4, art., 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy G. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] i [...] w G. przy ul. [...] dla D. i Z. S. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę Z. S. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania z pouczeniem, iż jest ona ostateczna w administracyjnym toku instancji, zaś strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Wojewody [...] w terminie [...] dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja ta została doręczona Z. S. w dniu 2 lutego 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 113 i art. 123 k.p.a. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r, nr [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy G., zastępując pouczenie o ostateczności decyzji i możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akapitem w brzmieniu: "Od niniejszej decyzji służy stronom odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., ul. [...] za pośrednictwem Wojewody [...] w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Odwołanie należy złożyć lub przesłać na adres [...] Urzędu Wojewódzkiego, [...], [...] W." W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 113 k.p.a. organ administracji publicznej może na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Organ zaznaczył, iż podczas sporządzania decyzji nastąpiła omyłka i w miejsce właściwego pouczenia o prawie do odwołania od decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w I instancji, wpisano pouczenie o prawie do skargi od decyzji wydanej przez organ administracji w II instancji. Jednocześnie organ poinformował strony o możliwości odwołania od decyzji Wojewody do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki. Postanowienie to zostało doręczone Z. S. w dniu 26 lutego 2007 r. W dniu 26 lutego 2007 r. Z. S., zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Natomiast w dniu 9 marca 2007 r. Z. S. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu prostującym z dnia [...] lutego 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 134 kpa. po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie zostało doręczone Z. S. w dniu 2 lutego 2007 r, a więc termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 16 lutego 2007 r. Odwołanie zostało wniesione w dniu 9 marca 2007r. (data nadania), a więc z 21 - dniowym uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zdaniem organu faktu tego nie zmienia wadliwe pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji organu I instancji, może to, bowiem stanowić jedynie przesłankę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie odwołujący się nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu również błędne pouczenie o terminie do wniesienia odwołania, zawarte w postanowieniu prostującym, mylące tryb z art. 111 k.p.a. i 113 k.p.a. nie może powodować przesunięcia terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść postanowienia, a polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i prowadzeniu sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego oraz zasady pogłębiania zaufania strony do organów Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż na skutek zawinionego działania organów administracji skarżący ponosi obecnie negatywne konsekwencje w postaci utraty możliwości zaskarżenia niekorzystnej dla siebie decyzji. Nadto skarżący wskazał, iż w postanowieniu prostującym został pouczony, iż 14 - dniowy termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji biegnie od chwili doręczenia tego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Z. S. zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie narusza, bowiem przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż niewątpliwie bezsporny jest stan faktyczny niniejszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji wydając decyzję zawarł w niej błędne pouczenie dotyczące sposobu i terminu wniesienia odwołania, do którego strona się zastosowała, a konsekwencją, czego było wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Następnie organ w trybie art. 113 k.p.a. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę, zastępując błędne pouczenie prawidłowym i jednocześnie pouczając stronę, iż termin do wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia postanowienia o sprostowaniu. Zgodnie z tą informacją skarżący złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mieszcząc się w terminie określonym w postanowieniu o sprostowaniu. Niemniej jednak organ uznał, iż odwołanie zostało wniesione po upływnie terminu, a odwołujący się nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W ocenie Sądu takie działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest nieuprawnione, narusza, bowiem podstawowe zasady postępowania administracyjnego - zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę obowiązku organów do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.). Składniki decyzji administracyjnej określone zostały w art. 107 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. pouczenie czy i w jakim terminie służy od niej odwołanie, zaś decyzja w stosunku, do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z przepisu tego wprost wynika obowiązek organu informowania strony po pierwsze o tym, czy decyzja korzysta z przymiotu ostateczności w toku postępowania administracyjnego, po drugie zaś w przypadku, gdy jest ona zaskarżalna - o sposobie i terminie zaskarżenia decyzji. Przy czym oczywistym jest, iż pouczenie to winno być prawidłowe, a więc zgodne z obowiązującym stanem prawnym. W niniejszej sprawie organ zastosował błędne pouczenie, po czym wydał postanowienie w trybie art. 113 k.p.a. prostując swoją omyłkę. Jakkolwiek merytoryczna ocena prawidłowości postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki nie jest przedmiotem tego postępowania, to jednak stwierdzić należy, iż postanowienie to bezpośrednio wpływa na tok kontrolowanego postępowania w związku, z czym celowe jest poświęcenie mu kilku uwag. Po pierwsze wątpliwości budzi już sama możliwość zastosowania instytucji sprostowania z art. 113 k.p.a. do tego rodzaju omyłki. W orzeczeniu z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2297/05 (opubl. Lex 187401) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż organ, który wydał decyzję nie może z urzędu dokonać sprostowania zawartego w niej błędnego pouczenia, co do przysługującego stronie środka zaskarżenia. O sprostowanie w tym zakresie może wystąpić jedynie strona postępowania i to w ściśle określonym terminie (14 dni od doręczenia decyzji). Z treści uzasadnienia przywołanego orzeczenia wynika, iż w sytuacji, gdy organ błędnie pouczył stronę, która w następstwie tego wniosła niewłaściwy środek zaskarżenia, zastosowanie znajdzie art. 112 k.p.a. W niniejszej sprawie mamy odczynienia z sytuacją, gdy organ faktycznie zastosował instytucje z art. 113 do sprostowania pouczenia, a jednocześnie określił nowy termin do zaskarżenia w drodze odwołania sprostowanej decyzji - 14 dni od dnia doręczenia decyzji prostującej, a więc sięgnął po instytucje uregulowaną w art. 111 § 2 k.p.a., która dotyczy uzupełnienia decyzji. Działanie organu od początku było błędne, niemniej jednak skarżący stosując się do pouczeń najpierw złożył skargę do sądu administracyjnego, a następnie prawidłowo złożył odwołanie. W ocenie Sądu w związku z powyższym niewątpliwie należy sięgnąć to wspomnianego wyżej uregulowania zawartego w art. 112 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jest to prosta konsekwencja przyjęcia, iż fikcja powszechnej znajomości prawa nie może mieć zastosowania na gruncie prawa administracyjnego, gdzie jedną z naczelnych zasad jest obowiązek udzielania informacji prawnej stronom przez organy prowadzące postępowanie (art. 9 k.p.a.). Natomiast art. 112 k.p.a. stanowi konsekwencję naruszenia tego obowiązku w zakresie informowania stron o możliwości wniesienia środków zaskarżenia. Nie można wymagać od strony znajomości przepisów prawa, natomiast strona w myśl zasady pogłębiania zaufania do organów władzy państwowej może oczekiwać, iż postępując zgodnie z pouczeniami organów podejmuje kroki mające na celu ochronę jej praw i działania te nie wywołają dla niej negatywnych konsekwencji - w tym przypadku w zakresie możliwości weryfikacji prawidłowości decyzji w trybie instancyjnym. Pogląd ten znajduje opacie w dotychczasowym orzecznictwie sadów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1993 r., sygn. akt II SA 1740/93, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1996 r. sygn. akt III SA 332/95, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1997 r, sygn. akt III SA 342/96 - źródło Lex Polonica) W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż odwołanie zostało wniesione po terminie i wobec braku wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu w świetle powyższych uwag stanowisko to jest błędne. De facto odwołanie zostało wniesione po upływie 14 - dniowego terminu od doręczenia decyzji I instancji, jednak zdaniem Sądu organ odwoławczy niesłusznie pominął fakt błędnego pouczenia skarżącego, co do możliwości wniesienia środka odwoławczego jak również fakt określenia nowego momentu początkowego, od którego należy liczyć upływ terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Biorąc pod uwagę te okoliczności, jak również fakt, iż skarżący zastosował się do pouczeń i z zachowaniem wskazanych w nich terminów najpierw wniósł skargę, a następnie odwołanie niezasadne jest działanie organu, który po pierwsze stwierdza wniesienie odwołania po terminie, a następnie argumentuje, iż strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skarżący nie mógł, bowiem złożyć takiego wniosku, skoro kierując się pouczeniami organów miał prawo sądzić, iż wniósł przewidziane prawem środki odwoławcze w terminie. Wobec tego zgodnie z zasadami postępowania organ winien zastosować art. 112 k.p.a., co w niniejszej sprawie oznaczać powinno, iż w przypadku wniesienia odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie wskazanego przez organ w pouczeniu, organ zobowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu {tak: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2006, G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 str. 538.) Nadto należy zaznaczy, iż postępowanie zakończone postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania toczy się w trybie przepisów k.p.a., a więc znajdą tu zastosowanie art. 7 i 77 k.p.a. statuujące zasadę prawdy obiektywnej, zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz rozpatrzenia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93 {opubl. Prokuratura i Prawo - dodatek 1995/3 poz. 63), którego teza stanowi, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony wart. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 k.p.a., naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ uchybił tym zasadom, oceniając sta faktyczny pobieżnie, skupiając się jedynie na fakcie uchybienia terminowi, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności, jakie legły u podstaw wniesienia spóźnionego odwołania. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, iż w aktach sprawy brak jest informacji dotyczącej sposobu załatwienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez skarżącego na skutek błędnego pouczenia. Okoliczność, iż w tym przypadku skarga faktycznie nie przysługiwała pozostaje bez wpływu na konieczność ewentualnego nadania biegu skardze. W tym stanie rzeczy na mocy Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jego uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oparto na treści art. 152 powołanej ustawy.