II GW 3/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Cezary Pryca NSA Czesława Socha Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem W. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego W. Ś. w przedmiocie wskazania organu egzekucyjnego właściwego do prowadzenia egzekucji postanawia: odrzucić wniosek. Wnioskiem z dnia 2 marca 2007 r. Prezydent Miasta W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego W.-Ś. w zakresie określenia organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Straż Miejską W. dotyczących grzywien nakładanych w drodze mandatu karnego poprzez wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-Ś. W uzasadnieniu wniosku podano, że przy piśmie z dnia 12 lutego 2007 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-Ś. przekazał Prezydentowi Miasta W. zgodnie z właściwością skierowane do Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako organu egzekucyjnego, tytuły wykonawcze wystawione przez Straż Miejską W. dotyczące grzywien nakładanych przez strażników miejskich w drodze mandatu karnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-Ś. przekazując ww. tytuły wykonawcze powołał się na pismo Dyrektora Izy Skarbowej w W. z dnia 22 stycznia 2007 r., znak: (...), w którym tenże uznał, iż zgodnie z art. 19 § 2 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.); dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji w przedmiocie uiszczenia grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych przez funkcjonariuszy straży miejskich. Zdaniem wnioskodawcy, stanowisko wskazujące Prezydenta Miasta W. organem egzekucyjnym w tej sprawie jest nieprawidłowe, ponieważ z przywołanego przepisu art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika, by grzywny nakładane w drodze mandatu karnego przez strażników straży miejskich mogły być zaliczone do należności pieniężnych, które są ustalane lub określane i pobierane przez organ gminy o statusie miasta. W opinii Prezydenta, uprawnienia strażników straży gminnych (miejskich), wynikające z art. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie wykroczeń, za które strażnicy straży gminnych są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. Nr 208, poz. 2026), polegają wyłącznie na nakładaniu grzywien w drodze mandatu karnego za określone wykroczenia. Nakładanie grzywien nie może być utożsamiane z "ustalaniem lub określaniem i pobieraniem" grzywny, albowiem określanie ich wysokości uregulowane jest w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 oraz z 2003 r. Nr 109, poz. 1031) - rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 listopada 2003 r. w sprawie wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych za wybrane rodzaje wykroczeń (Dz. U. Nr 208, poz. 2023). W odpowiedzi na wniosek, Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-Ś. podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko. Wskazując na wynikające z art. 97 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia uprawnienia funkcjonariusza straży miejskiej w postępowaniu mandatowym, wyjaśnił, że wierzycielem grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych przez strażników miejskich jest właściwy organ gminy (art. 100 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia), przez co zobligowany jest on również do prowadzenia egzekucji omawianych należności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach odnoszących się do sporów kompetencyjnych wskazuje również art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. w brzmieniu nadanym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Zgodnie z postanowieniami art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), dalej: p.p.s.a., uzupełniającymi normę konstytucyjną, Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu powstałego pomiędzy tymi organami polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy. Przechodząc do złożonego w niniejszej sprawie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać jego dopuszczalność. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może nastąpić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). Spór na tle właściwości organów może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwiania przez organ konkretnej sprawy administracyjnej w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. II OW 15/06). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany był wprawdzie pogląd, że spór kompetencyjny może dotyczyć jedynie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 1999 r., sygn. I SA 40/95, ONSA 1995/23/148), ale przyjąć należy w ślad za poglądami doktryny, iż sprawy dotyczące określenia organu właściwego do załatwiania konkretnej sprawy administracyjnej w ramach postępowania jurysdykcyjnego (w formie wydania decyzji administracyjnej) nie wyczerpują zakresu przedmiotowego tej instytucji procesowej, a co za tym idzie powstania sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a. W piśmiennictwie podnosi się bowiem, że konstrukcja sporu kompetencyjnego winna odnosić się do sporów we wszystkich sprawach, w których znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 95). Odnosząc powyższą regułę do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zgodnie z art. 100 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, ściąganie nieuiszczonych grzywien następuje w trybie przepisów tej ustawy) wskazać należy, iż nie zawiera ona własnej regulacji odnoszącej się do rozstrzygania ewentualnych sporów o właściwość powstałych pomiędzy wierzycielami lub organami egzekucyjnymi. W takiej sytuacji, na podstawie art. 18 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uzupełniające zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odpowiednie zastosowanie znaleźć mógłby również art. 22 k.p.a. (na taką możliwość wskazuje również K. Defecińska, Spory o właściwość, Samorząd Terytorialny 2000/7-8, s. 101 i P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2006, s. 48). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku powstania sporu odnośnie właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) organu egzekucyjnego, podmioty pozostające w sporze (organy administracji rządowej oraz organy jednostki samorządu terytorialnego) nie mogą być pozbawione konstytucyjnego uprawnienia (art. 166 ust. 3 Konstytucji) do wystąpienia o jego rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny. Brak jest zatem podstaw do ograniczenia zakresu stosowania procesowego instrumentu rozstrzygania sporów kompetencyjnych do postępowania jurysdykcyjnego, poprzez przyznanie sądowi administracyjnemu kompetencji do wskazania organu władnego do wydania władczego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie jedynie w toku tego postępowania (jurysdykcyjnego). Również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pomimo tego, że nie dochodzi w jego toku do wydania decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej kwestionując swoją właściwość do wszczęcia postępowania egzekucyjnego uprawniony jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a. (na gruncie orzecznictwa dopuszczalność powstania sporu kompetencyjnego w zakresie określenia organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w postanowieniach z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. GW 2/04 i GW 3/04 oraz w postanowieniu z dnia 21 października 2004 r., sygn. FW 16/04). Stwierdzając dopuszczalność przekazania sądowi administracyjnemu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego związanego z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego w administracji, niezbędne jest jednak ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło do powstania tego rodzaju sporu pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego W.-Ś. a Prezydentem Miasta W. odnośnie określenia organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Straż Miejską W. dotyczących grzywien nakładanych w drodze mandatu karnego na sprawców wykroczeń. Należy zauważyć, że organy egzekucyjne, w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego zmierzającego do doprowadzenia do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, winny z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Zgodnie z tą zasadą, organ egzekucyjny, który uzna się za niewłaściwy w sprawie winien przekazać sprawę właściwemu organowi egzekucyjnemu. Pomimo tego, że postępowanie egzekucyjne ma charakter postępowania odrębnego, to jednak jest ono powiązane z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (poprzez art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), co oznacza, że w przypadku stwierdzenia przez organ, do którego wniesiono podanie, że jest niewłaściwy w sprawie, zastosowanie - wobec braku regulacji szczególnej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym - winien znaleźć tryb procesowy określony w art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z powołanym przepisem art. 65 k.p.a. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienie, na które służy zażalenie. Należy wyjaśnić, że organ, któremu została przekazana sprawa ostatecznym postanowieniem, jest nim związany w tym znaczeniu, że nie może wydać kolejnego postanowienia o przekazaniu sprawy innemu organowi. W przypadku, gdy organ któremu przekazano sprawę uważa jednak, że nie jest organem właściwym, sposobem uwolnienia się od zobowiązania wynikającego z przekazania sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest wystąpienie do sądu administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie powstałego na tym tle sporu (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2005 r., sygn. II OW 42/05; postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. II OW 59/05). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślenia wymaga, że spór kompetencyjny jest instytucją prawną, a nie terminem właściwym dla języka potocznego, co oznacza, że powstanie sporu w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a. nie następuje w każdym przypadku wystąpienia rozbieżności stanowisk pomiędzy organami administracji publicznej odnośnie przysługującej im właściwości do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Niezgodność poglądów co do tego, kto ma rozpatrzyć wniosek strony musi zostać wyrażona przez organy pozostające w sporze we właściwej formie procesowej wyrażającej się w bezskutecznym skorzystaniu przez organ uznający swoją niewłaściwość z możliwości przekazania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. podania innemu organowi właściwemu. Niezachowanie przez organ administracji publicznej formy przekazania podania w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wyłącza możliwość powstania sporu kompetencyjnego. Ze stanu faktycznego sprawy, który nie budzi sporu wynika, że przy piśmie z dnia 12 lutego 2007 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-Ś. przesłał Prezydentowi Miasta W. (Dział Egzekucji - Wydział Podatków i Opłat Urzędu Miejskiego W.) do załatwienia zgodnie z właściwością 177 tytułów wykonawczych wystawionych przez Straż Miejską W. za nieopłacone mandaty karne. Organ poinformował, że zgodnie z pismem Dyrektora Izy Skarbowej w W. z dnia 22 stycznia 2007 r. zobowiązany został do przekazania powyższych tytułów Prezydentowi Miasta W., jako organowi właściwemu w sprawie w myśl art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postępowanie egzekucyjne w administracji wszczynane jest przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru albo z urzędu w przypadku, gdy organ egzekucyjny pełni jednocześnie rolę wierzyciela. W myśl § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie wykroczeń, za które Strażnicy Straży gminnych są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. Nr 208, poz. 2026), upoważnienie do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego wydaje strażnikom, na imienny wniosek komendanta straży gminnej, właściwy prezydent miasta /wójt, burmistrz/, zaś godnie z art. 100 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia grzywny nałożone przez funkcjonariuszy organu podległego władzom jednostki samorządu terytorialnego stanowią dochód tej jednostki samorządu. W rozpoznawanej sprawie, Straż Miejska W., korzystając z wskazanych powyżej uprawnień, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W. jako wierzyciela należności wynikających z nieopłaconych mandatów karnych, skierowała wystawione tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-Ś. jako organu egzekucyjnego. Wobec niewszczęcia w sprawie postępowania egzekucyjnego z urzędu, ale wystąpienia przez wierzyciela z wnioskiem o wszczęcie postępowania do innego organu (egzekucyjnego) mającego być właściwym w sprawie, organ ten stwierdzając brak właściwości rzeczowej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Straż Miejską, zobowiązany był do wydania postanowienia o przekazaniu wniosku o wszczęcie egzekucji organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Wymogu tego nie wyłącza okoliczność, że w tym przypadku, skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-Ś. wskazał właściwość Prezydenta Miasta W., przekazanie byłoby w istocie zwrotem podania wnioskodawcy, który przyjąłby w postępowaniu egzekucyjnym jednocześnie rolę wierzyciela i organu egzekucyjnego. Zauważyć należy, ze żaden z organów, przekazując między sobą wniosek o wszczęcie egzekucji, nie wydał w sprawie postanowienia o przekazaniu wniosku organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Takiego postanowienia nie wydał w szczególności Naczelnik Urzędu Skarbowego W. - Ś. odsyłając Prezydentowi Miasta W. wystawione przez niego tytuły wykonawcze. Nie można w takiej sytuacji przyjąć, że organ ten uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku, albowiem uznanie to nie zostało wyrażone we właściwej formie prawnej (postanowienia). Nadanie czynności przekazania podania formy procesowej indywidualnego aktu administracyjnego, od którego przysługuje stronom zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego, oznacza, że organ przyjmując, że złożony wniosek pozostaje poza zakresem jego działania, nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia kwestii braku swojej właściwości w wybranej przez siebie (dowolnej) formie urzędowej, np. pisma informacyjnego. Postanowienia o przekazaniu podania organowi właściwemu nie może zatem w rozpoznawanej sprawie zastąpić pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego W. - Ś. z dnia 12 lutego 2007 r. informujące, że w opinii tego organu postępowanie egzekucyjne na podstawie skierowanych błędnie do Naczelnika Urzędu Skarbowego tytułów wykonawczych winien prowadzić Prezydent Miasta W. Przekazanie wniosku, choć dokonane w sensie faktycznym, nie wywołało właściwych skutków prawnych, jakie wiążą się z przekazaniem podania na podstawie ostatecznego postanowienia wydanego w trybie art. 65 § 1 k.p.a., co powoduje, że organ, który z naruszeniem powołanego przepisu, nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku, pozostaje w bezczynności, dopuszczając się zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym powstaje w przypadku braku działań podmiotów, na których ciąży prawny obowiązek doprowadzenia do wykonania obowiązku i które w tym celu są zobowiązane stosować środki egzekucyjne określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub podejmować działania zmierzające do zastosowania takich środków (por. M. Miłosz, Bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Przegląd Prawa Publicznego, 2007, nr 6, s 59). Nie może ulegać wątpliwości, że bezczynność po stronie organu egzekucyjnego lub wierzyciela z zasady powstawać będzie wskutek niepodjęcia czynności prawem wymaganych, wynikających z toku prowadzenia egzekucji administracyjnej (np. niewystawienie tytułu wykonawczego przez wierzyciela, brak podjęcia przez organ zawieszonego postępowania egzekucyjnego), niemniej za szczególny przykład bezczynności można również uważać zwłokę organu powstałą na etapie rozpoznawania wniosku wierzyciela, związaną z brakiem realizacji obowiązku prawnego wdrożenia egzekucji (wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego) albo uwolnienia się spod tego zobowiązania poprzez prawidłowe, odpowiadające wymaganiom k.p.a., przekazanie wniosku wierzyciela organowi właściwemu. W tym stanie rzeczy, skoro spór kompetencyjny w niniejszej sprawie nie zaistniał, należało uznać, że wniosek o jego rozstrzygnięcie jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.